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证监会、财政部拟出资设立国有独资公司以负责基金的运作，并替代央行职能介入证券公司破产清算
据报道，近两年券商不断出事，仅挪用保证金就高达2000多亿元。而投资者保护基金的筹建，对增强证券业的公信力和提升投资者的参与热情都有积极意义。
“你说，证券公司会倒闭吗？”王贵平反问记者。
6月17日一早，王贵平来到位于天津市第三人民文化宫的亚洲证券债权登记现场。
一年前，王贵平在亚洲证券天津南开区营业部购得3份价值6万元的委托理财合同。合同于今年4月到期，但王贵平获得利息后至今未能拿回本金。
今年4月29日，亚洲证券被托管，其债券债权登记工作随后被启动。根据去年11月出台的《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》（简称《收购意见》），个人投资者在进行债权登记并确认后，将由政府出钱对其个人债权进行收购，该笔钱最终通过央行再贷款来实现。而完成这些工作需半年时间。
上述债权处置方式有望被改变。近日，记者从权威部门获得的《证券投资者保护基金管理办法》（简称《办法》）显示，财政部、证监会将出资组建中国证券投资者保护基金有限责任公司（简称“基金公司”），由该公司负责管理和使用的证券投资者保护基金，“按照取之于市场、用之于市场的原则筹集”，代替政府对个人债权进行偿付。而央行也因此逐步退出原来的个人债权处置程序。
财政部一位权威人士告诉本报记者，该《办法》将于近期交由财政部、证监会、央行三部委联合会签。目前已最终定稿。
财政部新闻处一位女官员告诉记者，目前尚未看到《办法》，此类立法应该由证监会主导，应该去问证监会。而证监会新闻处处长戴彪对《办法》是否马上出台未置与否。
基金“蓄水池”
《办法》对“证券投资者保护基金”的定义是：“按照本办法筹集形成的、在防范和处置证券公司风险中用于保护证券投资者利益的资金。”
政策人士介绍，设立该基金是目前国际的通行做法，其用途主要是弥补已撤销、关闭和破产证券公司的资金缺口。
“证券投资者补偿基金作为一种补偿机制，对增强证券业的公信力和提升投资者的参与热情都有着积极的意义。”上海锦天城律师事务所律师严义明说。
据《办法》，证券投资者保护基金的来源主要包括五方面：沪深证券交易所交易手续费的20%纳入基金；所有在中国境内注册的证券公司，按其业务收入的0.5%至5%缴纳基金；发行股票、可转债等证券时，申购冻结资金的利息收入；依法向有关责任方追偿所得和从证券公司破产清算中受偿收入；国内外机构、组织和个人的捐赠，及其他合法收入。
中国证券业协会6月14日公布的一组数据显示：2004年度，全国114家证券公司股票基金交易总金额73766.62亿元，筹资总金额890.48亿元，共实现营业收入169.44亿元，利润总额为-103.64亿元，这已是证券业连续第3年亏损。
依上述数据，沪深两大交易所一年获得交易手续费约140亿元，按20%提至基金公司，约30亿元；2004年度全国证券公司营业收入169.44亿元，按照2.5%提至基金公司，计5亿余元；而新发行股票、可转换债时申购冻结资金的利息收入，约3亿元。
《办法》指出，各证券公司的具体缴纳比例由基金公司依据证券公司风险状况确定后，报证监会批准，并按年进行调整。该笔资金从证券公司的营业成本中列支。
另一细节是，《办法》还规定：“经营管理、运作水平较差、风险较高的证券公司，应当按较高的比例缴纳基金。”
不过，针对不同资质与信誉的券商，《办法》并无具体的细则来明确其评估体系及支付标准。
“券商在日常业务中已经承担了相应的责任，再为基金筹资当然可以，但这个比例的确定值得思考。”中信证券的一位研究员说。
世界产权贸易学会高级研究员佘镜怀表示，设立该基金一定要着眼于未来，而不能用其解决历史旧账。过去倒闭的问题券商，由于不可能为将要设立的基金贡献资金，因此其违规经营带来的债权偿付问题不能由该基金承担，否则对其他券商是不公平的。
央行一位人士则强调，基金的规模有多大并不重要，重要的是通过设立基金的形式建立一个“蓄水池”，让池中的水保持一定的规模，这样才能达到防范风险的目的。
基金公司正在注册中
作为中国金融改革的一种新的制度设计，《办法》第二条规定，“设立国有独资的基金公司，负责基金的筹集、管理和使用。”
这意味着，证券投资者保护基金将采用公司型基金的设立模式，即基金依《公司法》成立，具有独立的法人资格，其设立需要在工商管理部门注册；基金由董事会依据公司章程经营。
《办法》对基金公司的暂定名为“中国证券投资者保护基金有限责任公司”。在国家工商行政管理总局，目前尚无法查阅该公司的任何资料。
央行一位人士估计，该公司有可能于今年下半年正式注册。目前基金公司已拿到了包括证监会、财政部等部门的批文。
而财政部一位官员也证实，目前基金公司的注册资金已全部到位，其金额在50亿至60亿元之间。
据《办法》，基金公司设立时，财政部专户储存的历年认购新股冻结资金利差余额，一次性化入作为基金公司的注册资本。
资料显示，早在2000年4月，证监会、财政部推出的证券交易所风险基金和证券结算风险基金，已一次性提取了当时新股申购冻结资金利差账面余额的45％，其金额高达数十亿元。
按《办法》的组织结构设置，基金公司设立董事会，由9名董事组成；董事长由证监会推荐，报国务院批准。
央行一位知情人士介绍，正因为此，基金公司的董事会将由来自央行、财政部和证监会三部委的人员组成，由此起到参与基金运作、监管的作用。
据介绍，涉及基金每一笔资金的运用，均需进行讨论，而非证监会单独决定如何使用。除此，央行还要求每一个接受救助的问题券商必须签订贷款合同，同时由证监会督促偿还。
此前《证券时报》引用专家的分析指出，国内已设立的保险保障基金救济赔偿机制及其运作模式值得借鉴。
已于1月1日正式实施的保险保障基金制度，采取比例救济限额与绝对救济限额相结合的救济方式，如对非寿险保单的救济限额为5万元，损失5万元以内予以100%救济，超过5万元的部分，又分个人和机构两种方式各救济90%和80%.
《办法》起草始末
“《办法》已经在财政部、证监会和央行的内部发下去了。”财政部前述权威人士介绍。
但在该三部委的官方网站上，并无关于《办法》的公开信息。
“这应该是一个草稿，不可能是正式文件。”中国社科院一位金融法专家评价。
一个细节是，《办法》第一条称：“为建立防范和处理证券公司风险的长效机制，维护社会经济秩序和社会公共利益，保护证券投资者的合法权益，促进证券公司有序、健康发展，制定本办法。”
上述金融法专家认为，该条款并未言及制定《办法》的法律依据，显然与立法惯例不符。
这实际是一个争论已久的话题。
证监会一位官员介绍，早在2004年3月，证监会曾专门就设立证券投资者保护基金一事征求央行金融稳定局、财政部金融司的意见。在取得支持后，起草工作很快启动。
据介绍，《办法》初稿大约于2004年11月成型。但在当时，关于基金的资金来源等问题，三部委之间仍存分歧。同年12月30日，证监会、财政部、央行向国务院报送了《关于设立证券投资者风险补偿基金的请示》。
今年1月初，该方案获得国务院批准。次月21日，证监会、财政部联合发布的《关于在股票、可转债等证券发行中申购冻结资金利息处理问题的通知》（简称《通知》），宣布新股发行认购资金冻结利息作为证券投资保护基金来源之一。这被视之为证券投资者保护基金即将推出的信号。
但法律界对《办法》的出台心存忧虑。“目前设立和运作投资者保护基金尚缺乏足够的法律依据和实践依据。”学者李季先撰文称。
可佐证的事实是，今年年初制定的《保险保障基金管理办法》第一条即提出：依据《保险法》第97条制定。
该条是由1995年《保险法》第96条演变而来，即在原96条基础上增加一款：“保险保障基金管理使用的具体办法由保险监督管理机构制定。”保监会也由此获得《保险保障基金管理办法》的立法授权。
按理，此次出台的《办法》应该以《证券法》作为法律依据。全国人大法工委一位官员向记者证实，《证券法》正处于修改当中，要到今年8月方能提交二审。此次《证券法》修订草案将增加关于“设立证券投资者保护基金”的规定。
金融机构破产新规则
“办法的出台，多少有些急于求成的味道。”接近证监会高层的一位人士指出。
一些分析人士也认为，虽然投资者保护基金的设立已经确定，但短期内该基金对普通投资者的作用十分有限。加之众多不确定因素及困难的存在，该基金能在短期内推出很难达到预期效果。
引人注目的一个细节是，《办法》规定基金的主要用途包括：证券公司被撤销、关闭和破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施时，按照国家有关政策规定对债权人予以偿付；而基金公司使用基金偿付证券公司债权人后，取得相应的受偿权，参与组织被撤销、关闭或破产证券公司的清算工作。
这意味着，原本由央行承担的职能，开始整体移交至基金公司。
据《21世纪经济报道》，2002年起，央行向鞍山证券、新华证券、南方证券发放15亿元、14.5亿元及80亿元再贷款。但其收回希望极其渺茫。这一现状成为改革的主因。
不过，央行现阶段全身而退似乎并不可能。一个事实是，《办法》规定基金的资金筹集“来于市场，用于市场”，但正如前文所计算的基金来源一样，目前实际来自市场的资金相当有限。而已公开的消息称，近两年券商不断出事，仅挪用保证金部分就高达2000多亿元，如南方证券、闽发证券等，动辄爆出数十亿乃至上百亿元的亏空。
有分析人士认为，在基金公司启动之初，央行仍需为此垫付大量资金。
而此次《办法》也明文规定，央行将对基金公司安排发放专项再贷款，以垫付基金的初始资金；专项再贷款余额的上限，需由国务院规定。
央行一位人士在接受《证券时报》采访时表示，由于设立证券投资者保护基金将动用国家的资金，因此“花钱买机制而不仅仅是埋单”，是设立该基金最重要的目的。推进制度建设，让制度去防范人为的和市场的风险，这是国家掏钱后最终要达到的结果。
“这个制度不建立，金融机构破产的社会成本就无法降低，也就无法防止系统性金融风险。”国务院发展研究中心金融研究所所长夏彬说。
在2004年11月8日召开的央行金融稳定专题工作会议上，《收购意见》成为会议的主要学习内容。央行金融稳定局局长谢平解释，2004年9月30日之前出现的个人债权，按《收购意见》执行，此后形成的按市场化原则处理，国家财政不再负担。
作为金融机构市场化退出机制的重要配套机制之一，《收购意见》、《办法》的相继出台无疑相得益彰。而在此同期，市场人士对《金融机构破产条例》即将出台的传言也由来已久。
“目前还没起草，主要是大的《破产法》还没出来。”7月6日上午，央行条法司司长陈小云告诉记者。
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发表于 2011-5-30 20:03
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