[20081205]有关财政刺激方案构成的几点设想

美国金融市场日评
有关财政刺激方案构成的几点设想
国会领导人已经表示他们将在明年初考虑财政刺激方案的规模。虽然计划规模依然悬而未决，但很多国会山的立法者已经开始建议5,000亿美元左右的规模。然而目前更大的悬念是刺激方案的构成。我们认为基础设施投资是一个颇具吸引力的可选方案，预计它将成为最终方案的一个重要组成部分。然而能通过传统的联邦基础设施渠道或其他支出计划实施的刺激规模是有限的。这意味着或者财政刺激方案中的减税规模可能大于预期，或者刺激方案中的大部分计划将在2010年而不是2009年实施，因为很多开支项目从计划到实施需要一段时间。
国会的立法者对财政刺激方案的规模和组成做出了各种各样不同的预测。目前报道的刺激方案总规模约为5,000亿美元，但还有许多立法者提议的方案规模与报道的数据至少上下相差2,000亿美元。（我们已经将这2,000亿美元差异计入到我们对2009和2010财年的预测中，但依然认为美国需要更大规模的刺激方案。）即将上任的奥巴马政府提议的规模为每年约4,000亿美元到5,000亿美元，远高于民主党国会议员讨论的两年5,000亿美元的刺激规模，但我们还不清楚这两个阵营之间进行的大量协调工作进展如何。最终的规模可能在这两者之间，但依然存在很大的不确定性。除了刺激方案的规模依然悬而未决外，有关方案构成的悬念甚至更大。基础设施一直是讨论的焦点，但立法者正在讨论的未来两年（尤其是2009年）的基建支出规模似乎受到某种限制。其他的提议包括州政府财政援助（或多或少地会受到州政府财政预算缺口的限制）以及减税。最终前两个提议可能会产生更大的乘数效应，但最后一个提案是最容易大规模实施并更快地产生效果的提议。确实有近期就要开工的项目，但数量有限。美国国会预算办公室预计，180亿美元的交通运输相关项目已经准备就绪，可能在未来120天内动工。而美国国家公路与运输协会 (AASHTO) 预计的项目规模为320亿美元。与此同时，国家州长协会(NGA) 预计，1,360亿美元的基础设施项目（包括交通运输和其他领域）计划在明年年内开工。
随着经济下滑的加剧，准备开工项目的数量可能会有所增加
截至2008年6月份，州政府已通过缩减开支和增加税收将2009财年的预算赤字降低了400亿美元。从1981年起，建筑支出一直占到州政府预算的13%左右。然而在经济衰退期和尤其是衰退期之后，由于政府收入不足，建筑支出在州政府预算中的比重通常会下降，1980、1982和1991年的情况就是这样（在2001年经济衰退期间，基建开支并没有受到明显影响，可能部分原因在于在这段时期联邦政府向州政府提供了援助）。结果是州政府缩减开支的举措对基建支出造成极为严重的影响。既然这些项目已经规划并获得审批，因此州政府缩减开支的幅度越大，用于弥补缺口的联邦政府基建开支或州政府财政刺激方案的规模就越大。
但是随着财政刺激方案规模扩大，基础设施所占份额可能会有所下降。
基础设施相关的刺激方案提议是合理的，因为它在其他行业开支收缩时可以提供可靠的支出来源，而且各州政府将纷纷削减开支。然而，如果刺激方案的整体规模较国会上月考虑的较低水平有所增长，则基础建设的所占比重很难超过之前的提案。例如，11月份国会会议中未获通过的刺激方案中涉及以下几个主要内容：基础设施占总规模的比例从四分之一弱到约二分之一不等；州政府援助的比例为四分之一到一半；其他通过发放食品券和失业保险的财政转移支付的比例为四分之一左右。
在基础设施项目中，大部分资金都将分配给那些批准后120天内开工的项目。这包括公路支出、公共交通、水务项目及其他领域。然而，正如前文所述，除了因为州政府预算进一步削减而导致资金短缺的项目数量增加之外，其他条件俱备只欠缺资金的短期项目的数量是有限的。我们看到将基础设施作为刺激方案的一部分面临两个限制因素：首先，联邦政府的每个支出渠道的容量是有限的。如下表所示，2008年联邦政府的投资总额约为1,800亿美元，其中近80%与国防相关。因此如果国防开支不增加，要直接大幅增加联邦政府支出是困难的，而在当前的政治环境下要增加国防支出是不现实的。因此转而向州政府拨款，其中超过半数是联邦政府高速公路项目。这显然是民主党国会议员及下届政府的当务之急，而且这部分支出可能会显著增长——很可能该领域将获得超过一年的资金供应以减少资金短缺项目的数量。除此之外，该领域几乎没有其他大型的联邦项目。解决这个问题的办法之一是增加联邦政府支出的方式，这可以通过与州政府或者与私营部门的合作实现。一个可能受到广泛关注的领域就是新能源（可能包括风能和太阳能）以及改善能源配送基础设施的鼓励措施等。这一领域的联邦税收激励措施已经实行并可以进一步扩大。第二个可能的领域是电信（具体而言指宽带网络），其中仅有5%的资金来源于联邦及州政府。研发开支也可以较容易增加，因为大部分是通过拨款执行的。然而，所有上述领域还有待进一步规划，因此大部分开支最终可能在2010年而非2009年实现。
配套资金将成为一个问题。对于公路和公共交通项目以及一些新兴领域如新能源和宽带项目，如果州政府无力承担他们应负担的金额，且私营部门在信贷紧缩和经济状况不确定性的情况下不愿意大规模投资于新项目，那么联邦政府为这些项目提供资金的典型机制（联邦政府提供资金和税项减免）将可能不再奏效。一个值得关注的变数是这些刺激方案能否以直接拨款的形式来提供资金（即100%投入资金），或者在实施过程中鼓励州政府及/或私营部门支出。在这种情形下，一个较低的乘数（即所有资金都有联邦政府提供）会更合理，因此一些通常需要资金匹配的项目应该由联邦政府提供全部资金。
一旦没有其他基建项目可供选择，政府将拿什么来填补财政刺激计划的缺口？如果按最乐观的假设，即短期基建开支达1,360亿美元，那么刺激方案的剩余部分将由什么来组成呢？其中一项很有可能是州财政援助。如上所述，各州已经开始削减开支，而且如果预算情况继续恶化，还将进一步削减。如果联邦政府有这方面的政治意愿的话，那它很容易以提供联邦财政援助的方式避免各州削减开支情况的发生。尽管这部分资金需要12至24个月的时间才能到位，但各州还是可能会立即把这些资金计入它们的预算中。因此，不同于正在讨论的其他许多预防措施，这一援助方案应能产生非常重要的短期影响。从实际操作角度看，州财政援助计划同样非常简单；联邦政府很可能只需提高联邦政府在医疗救助计划中所占的份额（从而降低各州政府所占的份额）。如果将已夭折的刺激计划中有关配套要求的内容变动8%，预计州预算资金将在未来12个月提高380亿美元。作为第三种选择，降低中低收入人群的个人所得税可能构成即将出台的刺激计划的一项重要内容。减税的方式有很多种，其中最有可能的是降低部分年收入（指个人年收入中的几千美元）的代扣所得税或提高抵税金额。该方案将对大多数就业人口实施同一减税或抵税标准（可能会设置一个收入上限），并且较容易进行调整。如前所述（见10月24日的美国经济分析08/43《财政刺激：应再果敢一些》），更为持久的减税措施应该是实施下一轮退税，因为人们在某种程度上可能更倾向于将这部分退税款视为长期收入，而且消费者可能也会非常愿意将这部分款项中的大部分用于消费。但税收政策的一个重要因素的下行趋势非常明显——消费者信心正处在历史低点，当前阶段针对消费者的任何刺激措施都可能不会像以前一样对就业和增长产生较大影响。在这方面还存在一个储蓄因素，即储蓄率可能大幅攀升，但下调代扣所得税的措施要带动储蓄率上升，至少应能够先抵消消费需求的下降。整体而言，与开支计划相比，减税措施似乎是一个最具灵活性的选择，并且有可能成为国会2009年刺激政策的一项重要内容，但2010年刺激政策可能会更多地倾向于基础设施和其他形式的开支计划。

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