四成土地违规牵涉国家重点工程 的, 工程, 国土资源部, 土地执法, 违规用地

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看得到的事实往往不是真相的全部。
就在“以租代征”被认做是违规用地的“主力”时，真正的“违规高发区”却游离于公众视线之外。9月17日，本报获悉，国土资源部日前进行的一次建设用地检查发现，国家级重点工程占到清查中土地违规案件总量的40%，“未批先用”成为主要表现，而占补平衡方案的落实困难，正在危及“保有18亿亩耕地”的“红线”。
“国家队”越位
9月17日，国土资源部在宣布启动“全国土地执法百日行动”的同时，还通报了前一阶段对各城市建设用地的检查情况，其中以租代征占土地违规案件总量9%、面积9.6%的比例，被着重强调。然而，这却并不是如今土地违法违规现象的“大头”。
“以租代征的比例不是最高的，最高的是各地在建的国家级重点工程，占检查出的土地违法违规问题总量的40%。”国土资源部执法监查局局长张新宝对本报记者说。这是国土资源部近期对90个城市新增建设用地情况进行检查之后，得出的结果，其主要表现为“未批先用”，而如此之高的比例，在此前国土资源部的公开的各项检查结果中，均未曾出现。
记者了解到，在地方上，“国家级重点工程”素来享有“特殊待遇”。按照现行规定，国家发改委每年会核准发布一个“国家级重点工程”名单，所有榜上有名的项目，便在地方上获得了优先安排建设用地的特殊待遇，在地方建设用地总量被严格控制的今天，这张“通行证”显得弥足珍贵。
正是在如此特殊待遇之下，土地违规频频出现。张新宝告诉记者，主要的表现是“未批先用”。即在已安排土地的情况下，未履行或者未完成“农用地转用”、“新增建设用地报批”等手续，就开始占地施工的情况——在40%的比例当中，类似情况占了绝大多数。
对于牵涉其中的具体数量与投资总额，张新宝并未向记者透露。不过，一位接近国土资源部的消息人士称，牵涉的范围较广，既包括铁路这样的“线状项目”，也包括化工、电力、钢铁以及大型基础设施类的“点状项目”。
“所涉及的项目投资额，少的四五十亿元，多则上百亿元。”消息人士称。目前，这些项目绝大多数已经处在建设施工阶段，财政拨款、银行信贷都已经大规模投入。颇为尴尬的是，这些涉及违规用地的工程项目中，有相当比例，还没有完全办理下所有工程项目所需的土地使用证。
政绩刺激
“建设用地指标是优先安排了，但涉及征地的，需要时间，关键是除征地之外，还要落实‘占补平衡’方案，差一项都不能办理‘土地证’。”9月19日晚，浙江省国土厅的一位官员向记者解释。所谓“占补平衡”是一项中央政府为保证耕地总量不减少而实施的政策，即要求在完成征地之后，在同一区域内，通过复垦、开荒等手段，增加同等量级的耕地或农用地。
按照规定，正常项目建设用地的申请过程是，首先建设单位向土地行政主管部门提出建设用地预申请，经过预审后，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案。各方案都经过批准以后，还要落实补充耕地方案，征地方案也要经过公告，最后落实征地补偿等费用，最后再由土地管理部门颁发《建设用地批准书》、《国有土地划拨决定书》，才可以获得项目开工所必须的所有用地手续。
显然，完成这一切手续，都需要时间，而对于“国家级重点项目”的操作者而言，最重要的也是时间，这恰是矛盾所在。“谁都想抢时间，在自己在任期间出成绩，增加GDP，国家级重点项目的GDP核算，都计算在所在省的科目中。”在中国人民大学土地管理系一位专家看来，不合理的政绩观在其间起了推波助澜的作用。
记者了解到，浙江省的某铁路建设项目，便是由此原因而“未批先用”。该项目系“国家级重点工程”，在开工之时，已经进行了“国家级重点工程项目”的报批，并已得到国家发改委的“开工通知”，但恰恰没有获得土地使用权证。
“工程涉及200公里沿线的征地、补偿、以及占补平衡，等完全落实了，整个工期就耽误了，所以，在国家发改委的通知下发之后，工程就立刻开始建设施工了，当时是打算采用边建设、边报批的办法，获得平衡。”当地一位知情人士介绍。
然而，最终该项目还是被“定性”为建设用地“未批先用”，属于违规用地行为。
“抢工期、早竣工、早受益，这是很多地方领导的想法。”曾任某“国家级重点工程”指挥部副主任的一位官员告诉记者，他坦言，“如果完全按照审批流程，项目竣工的时候，地方主要领导很可能都调任了，所以，抢工期，是最基本的要求之一。”他透露。
执法挑战
“我们列出了本次百日执法行动的重点，但没有明确列出的重点，并不代表我们不去整治。”国土资源部副部长、国家土地副总督察甘藏春表示，对于一切土地违法违规的问题、情况和案件，无论以什么形式呈现，国土资源部都要按有关规章处理，“要铁面。”甘藏春强调。
中国国土经济研究院的一位专家表示，由于国家级重点工程占地面积较大，经常是上千亩的水平，因此，涉及到的征地、农用地转用情况都比较复杂，一旦这些大项目在未完成占补平衡，或者未履行正常手续的情况下上马，势必造成我国耕地面积的减少，对于完成“保住18亿亩耕地红线”的任务，形成很大的压力。
“国家级重点工程”的用地违规，或许将成为土地执法的“新挑战”，因为无论是以租代征还是擅自扩大工业用地面积，违法违规的主体都是基层政府。然而，与此不同，国家级重点工程违规用地牵涉各级政府部门，甚至中央各部委，其难度可想而知。
“努力解决。”张新宝对记者说，“都是一些国家已经批准立项的工程项目，解决这个问题需要多个政府部门之间协调、配合。”他强调。
记者了解到，针对这些问题，按照目前的处理方式，对于情况比较严重的，可做“暂停建设”处理，同时进行整改，待将土地手续完全补齐，获得土地使用权证书后，再行开工建设。目前，这一系列的工作都在进行当中。
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“土地执法百日行动”重点
根据国土资源部下发的“土地执法百日行动”方案，主要任务和目标主要集中在如下三方面：
一、 整治“以租代征”行为。重点查处违法土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收，通过出租（承租）、承包等方式非法使用农民集体土地进行工商企业建设的“以租代征”行为。
二、 违反土地利用总体规划扩大工业用地规模行为的整治。重点查处现有已审核公告的开发区擅自突破国土资源部核定的四至范围，违反土地利用总体规划圈占土地行为；查处以工业集中区等名义，违反土地利用总体规划圈占土地进行工业用地开发的行为。
三、 “未批先用”行为的清理和整治。重点清查城市批次建设用地未依法办理建设用地审批手续，先行征地、供地、施工建设的违法行为。