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标题: 私募股权基金走到阳光监管下 [打印本页]

作者: farflcfa 时间: 2011-5-21 11:23 标题: 私募股权基金走到阳光监管下

5月22日，中国即将成立的国家外汇投资公司宣布，投资30亿美元购买美国黑石集团部分无投票权的股权单位。作为筹备中的国家外汇投资公司的第一笔投资，这将成为渤海基金之后，又一起国有资本大举进入私募股权基金的案例。
如果说，渤海基金的募集还带有政策引导性质，那么此次国有资本投资私募股权基金，则完全是一个“商业行为”，有着不同寻常的意义。
大量资金对私募股权基金如此青睐，但目前，国内尚没有一部专门监管国有资本投资私募股权基金的规范法律。哪些资本可以进入私募股权基金？国有资本该如何选择管理人？这些私募股权基金的相关监管问题再次成为焦点。
“政府财政资金、国企资金是否能够投入私募股权基金？可以有多大比例投入？国有资本评审和选择合格管理人的程序应该有何规范？”鼎晖创投合伙人王树认为，监管法规应当对这些问题做出明确的表述。
建立监管政策体系
仔细梳理对私募股权基金的政策规定就会发现，虽然我国已经零散出台了一些针对私募股权基金个别内容的法规和政策，但到目前为止，仍然没有一部专门全面规范其行为准则的监管法规。
1995年，原国家计委财金司开始研究发展我国的产业投资基金。同年，国务院批准颁布了《设立境外中国产业投资基金管理办法》，这是关于中国产业投资基金的第一个全国性法规。
2005年，国家发改委联合十部委共同制定颁布了《创业投资企业管理暂行办法》，对私募的创业投资基金进行了规范。《创业投资企业管理暂行办法》对备案的创业投资企业给予一定的政策扶持。之后，有关部门又在国家的中长期科技规划及其配套文件中，进一步明确了推动我国创业投资发展的有关政策。
此外，国家发改委还会同国家财政部共同研究设计了“国家创业投资引导基金方案”。国家发改委金融司副司长郭向军透露，目前，两部委已就《促进创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》达成共识，并形成了指导意见草案。该文件是国家创业投资引导基金的原则性文件。
近日，《合伙企业法》的修改稿发布，央行副行长吴晓灵表示，这件事对私募股权基金的意义非常重大。
一些业内人士认为，事实上，中国目前在法律法规上已经不存在对发展私募股权基金的障碍。国家发改委财政金融司副司长曹文炼也指出：《信托法》的颁布，《公司法》、《证券法》的修改以及最近《合伙企业法》的修改，基本上消除了各类私募股权基金及产业投资基金设立与运作的法律障碍。
私募股权基金的发展障碍消失，但对私募股权基金的管理仍有缺失。
根据新修订的《证券法》和《公司法》，200人以下就可以设立私募基金。根据《合伙企业法》，可以设定50人以下的私募基金，应该说私募基金的成立已经具有了法律依据。但是，私募股权基金的具体实施方法，还需要国务院制订具体办法管理，这是私募股权基金目前需要解决的政策问题。
以渤海基金为例，北京大学金融系主任何小锋指出：渤海产业投资基金推动了我国产业投资基金的发展，但它并不能作为我国今后产业投资基金发展的推广模式，原因之一就是其程序的不合理。它是先募集资金，然后再寻找管理人，使得基金投资人承受了不确定性风险。
针对类似状况，我国仍然需要一部专门的“特别法律”对私募股权基金各环节展开全方位监管。如果没有“私募股权基金特别法律”的产生，一方面，大批等待阳光化的私募股权基金将在不安全的担心中低效运营；另一方面，私募股权基金风险泛滥也将不可避免。
最新消息是，年初，有关“产业基金管理办法”已经有了初稿，并于春节前上报监管部门，目前正处于和国务院法制办进行沟通的过程中。
机制之辨
私募股权基金，一般指投资于未上市企业股权的基金。由于中国国情特殊，出于对私有制的避讳，一般被称为产业投资基金。
广义的私募股权基金包括：创业投资（VentureCapital）、发展资本（Development Capital）、增长型基金（Growth-Oriented Fund）、并购基金（Buyout/Buyin Fund）、上市后私募增发投资（Private InvestmentIn Public Equity）、特别并购上市（SPAC）、替代公开上市（APO）、业务发展基金（Business Development Corporation）和不动产投资信托基金（REITs）等。
1992年发起设立的“淄博基金”可以称是中国首支私募股权基金。当时与之性质类似的基金共有几十个。由于监管不力，中国早期的投资基金诚信资源受到较大损害，而国家又采取以关闭代优化的方法，中国产业投资基金呈现昙花一现的命运。在这种背景下，长期以来活跃在中国的私募股权基金性质只能是外资，而且交易也大多是离岸的
“产业投资基金的称呼很容易产生误解和误导”，何小锋指出，它很容易让人们将其和国家的产业政策联系起来。虽然，私募股权基金不排除用来配合和支持国家的产业政策，但其投资方向最终还应由市场决定。如果在国内统一改为“私募股权基金”这一称谓，将有利于弱化产业投资基金所带来的放大政府参与功能的效应。
另外，产业投资基金的称谓还容易产生另一种误解：该基金的投资方向仅局限于某一个产业。事实上，私募股权基金的重要特征之一就是分散投资。产业投资基金若换称为私募股权基金，将减少人们对投资某一特定产业的拘束。
因此，正名也会为私募股权基金的发展提供一个良好的环境。而私募股权基金的发展，对于中国的国有资本保值升值、自主创新企业融资等都是一个非常好的渠道。
“一方面，中国的自有资金非常充裕，却苦于找不到好的投资出口，而另一方面，中国各行业对资金的需求越来越多，如交通、能源、环保等产业的发展都迫切需要资金支持。在此情况下，私募股权基金可以在其中提供一个非常好的商业机制”，鼎晖创业投资基金合伙人王树对《中国投资》表示。
近年，中国金融市场中的私募股权基金的发展再次进入高潮期。创业风险投资的发展、集合资金信托计划的推出、特批的中瑞产业投资基金、中比直接股权投资基金等多种形式的探索，都需要对私募股权基金进行重新定位和规定。特别是年初渤海产业投资基金的设立，更将如何发展、监管私募股权基金的问题摆在政府有关部门日程上。
何小锋表示，由于私募股权基金资本具有和实业无缝对接的功能，市场需求空前巨大。在当前国内上市融资门槛高、银行金融功能负担重、国外私募股权基金有可能危及国家经济安全的条件下，尽快发展中国自己的私募股权基金已经到了刻不容缓的地步。
监管原则
过去，我国私募股权基金市场的发展出现许多问题，关键在于政府功能定位走入了误区。何小锋指出，在以前的私募股权基金发展过程中，有关部门并没有找到政府和市场的平衡点，要么政府介入过度、要么放任自流。
目前政府介入私募股权基金的方式有两种。
一种主张是政府特批。让私募股权基金完全贯彻政府扶持地区、产业的意图，将特批的私募股权基金搞成“单一性产业”或“单一性区域”投资基金，失去了分散风险的功能。更有甚者希望政府能全方位介入——不仅介入投资对象，还要介入基金管理人、基金投资者，使特批私募股权基金在实际上沦为政府的融资工具，沦为变相的“第二财政局”。
但是，这两点很容易产生不良的经济效应：一是与特批权相对应的寻租机制；二是与国家过度介入相对应的“谁决策、谁承担风险”的政府埋单机制。
另一种主张是无需特定法律约束的放任自流型发展模式。该主张认为，2007年6月1日起实施的《合伙企业法》已经为私募股权基金的发展解决了规避双重征税的组织形式问题，因而不需要再有针对私募股权基金的特别法律约束。
但是，这种放任模式也会给基金的不规范发展埋下隐患，尤其是金融创新中的风险和防止特批所带来的负面效应同样重要。
何小锋表示，私募股权基金是一种特殊的链式系统金融工具，它有自身独特的“产业链，包涵了基金投资人、基金管理人、基金托管人、基金组织形态、基金投资对象以及将这些环节链接起来的中介服务机构。组织形态只是纵横链条中的一个环节。“因而，私募股权基金的风险控制需要私募股权基金特别法律对各环节的全方位监管”，何小锋表示。
当然，过犹不及，如果政府索性以行政手段代替市场手段，将不但会拖延私募股权基金市场化进程、延缓私募股权基金的发展壮大，从而难以消除国外私募股权基金所带来的经济安全问题，而且会弱化基金的风险消解功能，并为腐败提供了新的制度温床。
总之，在私募股权基金发展过程中，要遵循的原则，一是市场原则，二是抓大放小，再就是防止基金成为特权圈钱机构”，何小锋说。
对于“抓大放小”，另一个支持者就是曹文炼。
他支持的所谓“抓大”是指，对涉及国家区域发展战略、重大产业结构调整以及金融机构股权投资等的产业投资基金，政府应采取审批制，以进一步保证试点行业和地域的选择正确，避免其演变为“乱集资”，切实保障投资者的权益。
“放小”是指，对创业投资基金和其它规模较小的基金，政府只需要实行备案制就可以了。
但是，曹文炼也指出，当前发展私募股权基金还有许多制约条件。如：社会信用环境不够理想，信用秩序的确立任重道远；金融机构投资私募股本市场还需要监管当局甚至报国务院个案批准，还没有普适的法律；专业性的组合投资管理机构和高素质的人才还很欠缺，尤其是树立市场信誉的道路还漫长；多层次的资本市场尚未形成，投资退出的渠道还较少等。因此，私募股本市场的培育和发展还需要各方面的努力。
“成年人”的游戏
北京大学金融与产业发展研究中心窦尔翔博士认为，健全的风险规避机制是金融制度持久运行的根本，私募股权基金风险规避机制的核心是“市场化的竞争机制”，这主要包括两个环节：一是基金投资对象决策的市场化过程，基金管理人没有义务贯彻政府的意志；二是基金管理人的市场化筛选过程。基金投资人通过对基金经理人品德和业务技术的分析评比，自主决策基金经理人，基金投资人也没有义务听从政府的安排。而在这两个环节中，基金经理人的决策机制是基金成败的根本。
鼎晖创投合伙人王树也认为，中国私募股权基金的一个很大问题，就是没有培育出成熟和合格的投资人。在私募股权基金中，有两类合伙人，一类是投资人，一类则是作为管理者的合伙人。而资金的来源就是投资人。
王树指出，私募股权基金的投资人一般是大的财团，最典型的投资人是保险公司、银行、慈善基金会、保险基金以及公务员养老基金等。如美林、高盛，它们就有部分资金投入私募股权基金中，成为投资人。这些投资人一般要通过业绩比较慎重地选择管理人。
中国私募股权基金投资人方面的问题在于专业合格的投资人缺乏。正如曹文炼指出的，金融机构投资私募股本市场甚至还需要报国务院个案批准，还没有普适的法律。对于谁能够成为私募股权基金的投资人，监管机构还没有规定。
在何小锋看来，私募股权基金的投资人应当包括：金融机构如银行、保险公司、券商以及社保基金、企业年金，甚至财政资金和企事业单位。此外，富有的个人也应在其列。
对此，王树的意见是，私募股权基金是一个“成人的游戏”，其风险相当大，对于个人是否应当成为投资人，政府的规定应当慎重。“需要保护的是一般工薪阶层，即使是比较富有的个人。因为资金门槛非常高，一般富有的人也难以承受这么大的风险”。
对于政府的财政资金、国有企业的资金，是否能够投入、多大比例投入以及如何评审和选择合格的管理人，这些方面，监管法规应当有明确的表示。“但是私人公司的钱则不需要管制，愿意给谁就给谁，这就是私募的含义。政府也不应对私募基金具体投资的项目进行审批管理”，王树指出。
曹文炼指出：“近年来在各部门的支持下，政策性银行、证券公司、社保基金、保险公司和邮政储蓄投资产业基金已经先后获批，由于国内储蓄绝大部分集中在商业银行，因此，建议有关部门在已经允许商业银行设立证券基金管理公司的条件下，积极研究商业银行参与发起设立大型产业投资基金。”

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