国有金融产权转让亟待新规 财政部, 征求意见, 金融类, 座谈会, 机构

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8月26日，有媒体报道称，财政部将在9月份召开座谈会，对《金融类企业国有产权转让管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）进行进一步讨论。这一消息显示，社会各界期待已久的金融类企业国有产权转让相关规范有望加快出台进程。而征求意见稿中有关金融国资不得贱卖、严格限制协议转让、非上市国有金融产权转让应在产权交易机构中进行等规定，对规范国有金融产权转让，乃至发展壮大产权交易市场都具有十分重要的意义。
新规端倪
财政部起草暂行办法旨在规范金融企业国有产权转让行为。财政部认为，目前金融国资在转让过程中存在诸多问题，比如非上市国有产权转让缺乏明确的规定，转让价格的确定缺乏依据，产权转让监管职责划分不明确等。而后股改时代的变化也要求监管者做出适时的反应。
征求意见稿从企业产权流通性质入手，将金融类企业国有产权区分为非上市国有产权和上市公司股份两种。征求意见稿规定，对于上市金融企业，不超过10亿股的，3年内净转让累计超过总股本5％；对总股本超过10亿股的，3年内累计净转让5000万股或超过总股本3％的；在上述基础上转让股份还将导致上市公司控制权转移的，需报同级财政部门审核批准。涉及国民经济关键行业的，还应事先得到相关监管部门的批准。
征求意见稿还规定，转让方为上市公司国有参股股东，在一个完整会计年度内累计净转让股份达到或超过上市公司总股本5％的，需报同级财政部门批准。同时，转让方采取大宗交易方式转让的，价格不得低于当天股价的加权平均价格。
严格限制场外直接协议转让是征求意见稿的重要内容之一。征求意见稿规定，国家法律及行政法规对受让方有特殊要求的，或因资产重组，经相关监管部门和财政部门批准后，转让方可以采取直接协议转让的方式转让非上市国有产权和上市公司股份。协议转让的价格确定不得低于经核准或备案的资产评估结果。如果交易价格低于评估结果的90％时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构书面同意后方可继续进行。
征求意见稿还明确，国有独资金融企业所属子公司在实施资产重组过程中，拟采取直接协议方式转让国有产权，且转让方和受让方为集团公司内部全资企业的，转让价格不得低于最近一期经审计后的净资产值。
不过征求意见稿何时才能出台并实施，目前仍不得而知。
2005年11月，时任财政部部长助理张少春曾表示，财政部作为金融类国有资产出资人，目前正在起草金融类国有资产监督管理条例，拟定金融类企业资产产权登记管理办法、金融企业国有资产评估管理办法、金融类企业国有资本经营预算管理办法和金融类企业国有产权转让管理办法。
业内人士指出，有关国有金融产权转让规范之所以迟迟不能出台，与金融类国有资产监管部门不明晰有很大关系，金融类国有资产的管理处于“多龙戏水”的状态，政出多门。
非上市国有金融产权应进场交易
财政部认为，由于协议转让缺乏公开竞价过程，转让价格不能达到最大化。因此，从保护国有出资人合法权益角度出发，财政部表示将考虑严格控制协议转让。
相对应的是，征求意见稿明确规定，非上市金融类企业国有产权的转让应由转让方在产权交易机构中进行，公开披露转让信息，征集意向受让方，并根据不同情况采取拍卖或招投标的形式公开竞价产生转让价格。
至此，财政部、国务院国资委联合发布的《企业国有产权转让管理暂行办法》中金融类企业国有产权转让按照国家有关规定执行的“有关规定”才有望落到实处，非上市金融类企业国有产权转让进场交易也才有望得以明确和规范。
国家行政学院经济学教研部主任周绍朋对《上海国资》表示，为了避免过去不规范转让中出现的问题，非上市金融类企业国有产权理应进场交易。因为进场交易可以避免暗箱操作、不公正交易以及国有资产流失。而对非上市国有金融产权进场交易缺乏明确规范，显示了法律法规的滞后，应该加快立法进程。
实际上，相对于相关规范性文件的迟迟没有出台，金融类国有产权进场交易的实践已经走到了立法的前面。早在2004年上半年，兴业银行1.33亿国有股权在福建省产权交易中心成功转让，就彰显了产权交易机构在金融类国有产权转让方面的积极意义。该次股权转让的成交价比净资产值3.1亿高出了1.04亿元，增幅高达33.48％。该项目的成功转让是对金融类企业国有产权转让方式的改革，也是实现国有资产保值增值目标的一次大胆尝试，对各地实现金融类企业国有产权的有效退出及金融类企业国有产权转让体制的改革，具有极其重要的借鉴意义和深远的影响。然而诸如此类的成功案例似乎并没有促使有关方面加快有关规范性文件的立法进程。
不过，随着非上市金融类企业国有产权越来越多地走进产权交易机构，产权市场的公平、公开、公正性，发现价格和实现国资增值的功能越来越得以显现，因而也有越来越多的国有金融产权把进场交易当成最优的转让方式。产权市场的优秀表现使得征求意见稿明确规定非上市金融类企业国有产权进场交易显得顺理成章。
可以预见，在《金融类企业国有产权转让管理暂行办法》出台实施后，随着非上市国有金融产权的强制进场交易，国有金融资产的保值增值将得到进一步的保障。而另一面，暂行办法的出台实施，更多金融类产权的进场交易，对于发展壮大产权交易市场也是一个巨大的促进因素，对于把产权市场真正建设成为多层次资本市场的重要组成部分大有裨益。
各路诸侯觊觎　金融股权身价暴涨
8月24日，经过紧张激烈的争夺，1872万股南京证券股权在上海联合产权交易所通过电子竞价找到了新东家，南京新港高科技股份有限公司最终获得这部分股权。
南京证券受热捧，显示了当下由于巨大的赚钱效应，优质金融股权对各投资方的巨大吸引力。
南京证券股权争夺战
当天下午，上海联交所为在该所挂牌的“南京证券有限责任公司股权转让项目”举行电子竞价专场。此次股权转让标的为金陵石化下属的南京红叶实业总公司持有的南京证券1872万股股份（占南京证券总股本1.83％），挂牌价为2077.92万元，折合每股约1.1元。此次竞价采取3个项目（转让方要求受让方必须同时受让同在上海联交所挂牌的其他两个项目）捆绑式转让，底价为3个项目合计挂牌价2558.28万元。
经过9家竞买人89次应价，南京新港高科以12008.28万元、高出底价近1亿元的报价竞标成功。
南京证券是全国为数极少的自成立以来持续17年盈利、从未亏损的证券公司。今年1－7月份，南京证券更是取得了骄人业绩：实现证券交易金额4442亿元，利润总额达到11.45亿元，较去年同期分别增长了424％和1037％。更为重要的是，今年8月初，南京证券获得创新类券商资格。此外，南京证券积极推进的公司上市工作也已提上议事日程。
骄人的业绩，尤其是创新类券商资格和有望上市，使得南京证券成为了“香饽饽”。就连老东家金陵石化董事长张大福也感到惋惜，“这时候我们也舍不得卖”，但由于做大做强主业的要求，不得不退出。
牛市赚钱效应是根源
其实，围绕南京证券股权的争夺只是社会各路资本争夺优质金融企业股权的一个缩影而已。
在新一轮的牛市中，金融业成为了贯穿始终的投资热点。金融股价格一涨再涨，金融股权也成为投资者争抢的香饽饽，以至于参股金融企业的上市公司的股价也随之水涨船高。然而就在不到5年以前，金融企业的股权还是人们避之惟恐不及的烫手山芋。而正是由于金融业改革和规范进程的逐步推进和显效，强化了金融企业的市场竞争力和盈利能力，使得金融股权由“烫手山芋”变成了“馅饼”。
金融企业在牛市中的不俗表现也证明了自身的价值。根据已披露的2007年上半年报，净利润排名前10的上市公司中有6家为金融类企业；营业收入前10名中有4家金融类企业。比较业绩增长，沪市17家金融类企业盈利能力的增长更为显著，营业收入和净利润同比分别上升28.4％和74.1％，高于市场平均水平。
而参股金融机构也成为了上市公司的盈利法宝。截至8月30日，共有459家上市公司（不含重复累计）对金融机构进行参股投资，其中参股券商的上市公司共有273家。除对券商进行参股投资外，上市公司对商业银行、财务公司、信托公司、保险公司、期货公司的参股数量也分别达到159家、37家、28家、24家和12家。另外，包括海通证券在内的6家上市公司也不同程度地持有基金公司股份。
金融企业带来的赚钱效应使得各方资本对金融股权的争夺越来越激烈。从去年的广东发展银行、兴业银行等到今年的华西证券、申银万国、华泰证券、南京证券，围绕着优质金融企业股权的争夺可谓烽烟四起。
应明确规定国有金融产权进场交易
拍卖公司作为一个个分散的交易单元无法与规范发展的整体产权市场相比，二者之间存在较大差别
随着《企业国有产权转让管理暂行办法》（3号令）颁布实施，进场交易的国有产权类别越来越多。虽然早在2003年国务院国资委和财政部联合颁布实施的3号令中明确“金融类企业国有产权和上市公司的国有股权转让，按照国家有关规定执行”，但“国家有关规定”至今尚未出台，金融类国有产权的转让还是无“法”可依。
场外交易导致监管缺失
在涉及到金融机构国有产权转让的时候，不少金融机构认为国家没有对金融国有产权进场交易做出过规定，因而可以在场外交易。事实上，国家确实没有对金融类非上市企业国有产权转让必须通过产权交易机构进行做过规定。
作为出资人，财政部只是在2004年制定了《金融资产管理公司资产处置管理办法》（财金［2004］41号），对非银行的金融机构（金融资产管理公司）的国有产权转让做出规定。
财金［2004］41号文件对金融资产管理公司国有产权转让的规定主要有3条。第2条：“公司资产处置应坚持公开、公平、公正和竞争、择优的原则，按照有关法律、法规的规定进行。”　第15条：“公司转让不良资产时，原则上应采取竞标、竞价方式。公司在处置资产的过程中应及时取得有关评估、竞标、竞价、公示、公证的法律文书。公司资产处置必须杜绝暗箱操作，严禁私下处置和内部交易。公司以招标投标方式处置不良资产，按公开、公平、公正的原则，可采取公开招标和邀请招标的形式进行，至少有3家以上（含3家）投标人投标方为有效。”第16条：“公司以拍卖方式处置资产，应采取公开方式选择有资质的拍卖中介机构，按照《中华人民共和国拍卖法》的规定进行。”
以上规定虽然提出了资产处置要实行市场化原则，列举了多种交易方式，但除了第16条规定拍卖转让方式应当根据《拍卖法》以外，没有规定出资人在什么市场采用竞标、竞价、招投标等转让方式实现交易行为，更没有进入产权市场进行交易的表述。
根据财政部上述文件的规定，人们通常认为，作为国有产权的转让方在处置国有产权时，委托拍卖公司拍卖，或金融机构自行组织竞标、竞价、招投标等转让活动，就是进入市场交易。
但笔者认为，按照以上文件规定组织国有产权转让，出资人实际上是在自成体系的制度里运行，而并未进入规范的市场交易。条块分割、自成体系的交易制度最大的弊端就是监管和制衡机制的缺失。国有产权的出资人既是市场的组织者又是交易者，既是市场裁判又是市场利益获得者。比如，金融资产公司自己组织竞价和招投标转让活动，没有规范的程序和交易规则，没有有效监管和监督，自买自卖，这样的交易活动如何能保证国有产权规范交易？如何能保证国有资产不流失？　
应利用好产权交易市场
中共中央和国务院“规范产权交易市场”的方针政策已经提出多年。2001年，中纪委就提出产权交易要进入市场的方针政策；2005年，中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》进一步提出：“完善产权交易市场功能和各项监管制度，积极探索企业国有产权交易信息监测体系，促进市场竞价机制形成。”
财政部与国务院国资委联合颁布的3号令，规定企业国有产权转让应当进入产权交易机构进行，实际上是执行党中央、国务院方针政策的具体行动。但遗憾的是，财政部作为金融机构国有产权的出资人，没有比照3号令的规定，像国务院国资委那样，选择规范的产权交易机构从事国有产权转让的业务，而没有认识到和利用好产权市场的功能。究其原因，也不难理解。
首先，财政部是金融机构国有产权的出资人，应当对自己监管的国有产权负责，应当承担国有资产保值增值的责任。但财政部不自觉地沿用了计划经济时代行政体制的套路来配置产权，不自觉地设置了行政壁垒和行业垄断，不自觉地形成了自成体系的场外交易市场，难以防止国有产权在转让中流失。
其次是对产权市场及其功能了解甚少。因为金融机构的国有产权与其他类别的国有产权的属性完全相同，所以，产权交易市场不但承担企业国有产权，而且也主动承担了许多行政事业单位、金融机构国有资产转让的任务（当然是这些机构对进场交易有一定认识或由于权证变更被迫进场交易）。产权交易市场有一套完整的程序和规则，在全国范围内已经成为一个较为规范的市场体系，正朝着资本市场的纵深发展。特别是经过国务院国资委选定的省级产权交易机构，承担愈来愈多的国有产权转让项目，为国有资产通过市场交易保值增值做出了实绩，得到社会各界的充分肯定和认同。如果财政部在制定国有产权转让制度时对产权市场现状进行充分调研，对制定和改进产权管理和产权转让方面的制度会大有裨益。
再次是对产权市场概念、特别是资本市场的理解存在偏差。从财政部的文件中可以看出，出资人往往把拍卖市场当成唯一的产权转让市场，似乎只要把国有产权交给拍卖公司就是进入市场交易。
其实，拍卖公司作为一个个分散的交易单元无法与规范发展的整体产权市场相比，二者之间存在较大差别：
一是社会公信力。产权市场是资本市场的一个层次，并以省级政府设立的为多，贯彻执行党和国家的法律法规有力度；而拍卖公司出资人成分复杂，短期行为明显。
二是公平公正性。产权交易机构大多以非营利性定位，交易收入用来维护市场设施确保其正常运行；而拍卖公司则以营利作为目标，逐利动机较为明显。　
三是信息发布效率。全国产权市场的交易机构之间实现了联网，省级产权交易机构拥有完整的信息采集和信息发布系统，信息辐射力度强、流通速度快、覆盖范围广，同时，发布信息媒体层次高（需省级以上金融或经济类报刊）且周期较长（一般20个工作日以上），能够有效解决信息不对称的难题，提高交易效率；而拍卖公司发布信息时间短（一般7天），发布信息的媒体层次较低、信息覆盖面小。
四是违规成本。产权市场的设立和注册都比较规范，在政府严格监管和行业自律等制衡机制下，违规成本必然很高；而拍卖公司违规成本较低，“3年不开锤，开锤吃3年”、“拿到佣金走人”就是真实写照。
五是交易方式。产权交易机构根据市场公开征集的受让方数量，确定采用何种交易方式（协议、竞价、招投标、拍卖等）；而拍卖公司只有一种交易方式，由于交易方式古老和人为操纵等因素影响，串标和围标等暗箱操作现象屡屡出现，违规违法案例时有发生。
令人匪夷所思的是，虽然不少拍卖公司行为并不规范（实践证明，仅靠《拍卖法》难以保证对其约束和规范），不少政府相关部门和人民法院（在裁定国有企业破产案件中往往指定拍卖公司处置）片面认为拍卖公司可以完全实现“公开、公平、公正”的市场原则，对金融机构国有产权进入产权市场反而疑虑重重，持消极态度。这种认识误区导致国有产权的交易成本相对提高（因为拍卖公司的佣金大大高于产权交易机构的收费），更为重要的是大大增加了国有资产流失的概率，给试图侵吞国有资产的人留出了实现利益共谋的空间。近年以来，国有资产流失的案件绝大部分发生在产权市场以外，绝大多数发生在一些拍卖公司的违法拍卖活动之中，证明了以上论断。
笔者建议财政部改进现有国有产权转让的制度，尽快出台金融类国有产权转让的规定，明确将自身监管的国有产权统一纳入3号令规定的产权市场进行交易，进一步增加产权市场中国有产权交易总量，促进全国产权市场规范、有序、健康发展。只有不断完善的市场制度和规范运行的市场体系，才能为金融类国有产权进场交易做好服务，才能实现国有产权高效率配置的根本目标。