国有资本预算框架初定 财政部, 中国政府, 国务院, 预算, 国有企业

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9月13日，中国政府网发布国务院《关于试行国有资本预算的意见》(下称《意见》)，国有企业13年“独享利润”的历史即将终结。与此同时，与收益权相关的国资管理体制改革动向，渐渐成为关注焦点。
按《意见》要求，中央本级国有资本经营预算将从2008年开始实施，收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。今年将对一批试点企业收取其上一年度实现的国有资本收益。地方试行国有资本经营预算的时间、范围和步骤，由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。
财政部有关人士向《财经》记者证实，2007年国有资本经营预算试点工作拟于10月启动，试点范围包括烟草企业及国资委目前监管的155家中央企业。
国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三档上缴财政部。其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业三年内暂时不上缴；其余央企均按5%的标准上缴红利。考虑到2007年已过大半，今年试行范围的国有资本经营预算收益将按上述标准减半收取，预计总金额约为170亿元。
所谓国有资本经营预算，指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。
近年来，国有企业应向国家上缴红利已成各方共识。而国企收支预算的主导权如何在财政部和国资委之间分配，各界则多有争议。
此次《意见》明确，各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门，国有资本经营预算资金支出由企业直接上报财政部门而非国资委审核，其拨付使用也绕开了国资委直接拨付给企业。这意味着国资委通过国有资本经营预算而加强国企管理权的愿望再次落空。
《财经》记者获悉，作为国有资本经营预算支出的载体，中央政府将于明年成立一家资产经营公司。新的资产经营公司肩负国企布局及结构调整功能，还将承担国有资本战略储备职能。其资金将用于股权经营、资本运作及体现国家战略意图的新兴产业投入、产业更新。
近年来，国资委在争取国有资本经营预算权的同时，亦在搭建旗下的国资经营平台，试图获得对国资进行资源配置的更大空间。然而，在国有资本经营预算管理的新框架下，这一定位势必将发生相应调整。
财政部主导
从1993年中共十四届三中全会发轫，国资预算改革已经历了14年波折。
“从政府的管理角度讲，国有资本经营预算制度的建立相当于分灶吃饭，以前政策性破产等用于国企的改革支出，将逐步从政府公共预算退出，从国有资本经营预算中安排。政府公共预算用于国企改革和发展支出的安排会越来越少。”财政部人士对《财经》记者分析说。
在原有财政体制下，公共预算与国有资本预算混列。用财政部科研所所长贾康的话形容，就是“国有资本预算分散在各个单位，看不见也摸不着”。十四届三中全会首次明确提出：“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算。”
1995年11月，国务院发布实施《预算法实施条例》，要求各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其它预算。
2003年国资委成立后，即力推国有资产经营预算立法。2005年初，国务院法制办曾部署关于国资经营预算立法的研究工作，国资委为此组织了几个课题组，并将起草《国有资本经营预算条例》的草案列入计划。后因分歧太大，最终亦未能进入实质立法程序。
在此期间，世界银行一份关于国企分红的报告获得业界广泛关注。该报告指出，无论从理论上看还是从国际做法来看，尽管国资委是国有股东的代表机构，但国有企业的红利和私有化收入应该上缴财政部，纳入正规的预算程序；国资委所有开支应由预算拨款支持，就像其他所有中央政府部门一样。这一看法逐渐赢得官产学界的共识。
2006年初，财政部启动了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的起草工作，国资委主导编制央企国有资本经营预算的想法未能实现。
此次国务院发布的《意见》中规定：“国有资本经营预算收入由财政部门、国有资产监管机构收取、组织上交。企业按规定应上交的国有资本收益，应及时、足额直接上交财政。国有资本经营预算资金支出，由企业在经批准的预算范围内提出申请，报经财政部门审核后，按照财政国库管理制度的有关规定，直接拨付使用单位。”
这意味着国资委对国有资本经营预算取得部分支配权的愿望再次落空。“任何政府部门都不可能比企业更了解投资、分配的需求。”财政部相关负责人对《财经》记者说。
“钱一旦收上来怎么用，会引发一系列新的矛盾和带来新的挑战。”上述人士称，“首先，政策的行为目标要非常清楚，而目前没有任何法定依据。以前的目标是解决国企历史问题，现在能不能支持比如石油公司境外收购？其次，战略规划也很复杂，我们初步规划是用于国有资本结构调整，既有退出亦有对新兴产业的投入等。”
据悉，此次收缴国资收益，国有金融企业并不在其列。事实上，作为国有金融控股平台的汇金公司本身，即有向旗下企业收取分红的权利，而汇金公司也即将被纳入到中国投资有限公司的麾下，因此无需再叠床架屋。
“需要削平很多山头”
近两年，上海、北京、深圳、广州、重庆等地区已在国有资本经营预算方面悄悄迈出第一步。征收红利主体有的在财政部门，有的在国资部门；强制收缴的国企红利比例则由10%至100%不等。
2006年，中国国有企业实现利润近1.22万亿元，税后利润达6252亿元。其中，央企实现利润7546.9亿元，而这部分利润的69%来自中石油、中国移动、中石化、中国电信、中海油、宝钢、神华能源、中国铝业和国家电网九家企业。
另据国家税务总局数据，2006年卷烟消费税完成1134亿元，烟草业完成利税2900亿元，仅次于石油业。
伴随着社会公众对垄断企业高额利润的质疑，央企红利上缴最终亦成为现实，但具体实施中并非坦途。
国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁分析，国有企业往往倾向于通过设立多级次企业，将利润层层向下转移，导致很多地方的国有资本经营预算成为“记账游戏”。
目前，国资委只负责审批母公司的财务预算、决算，如果企业通过种种方法把利润留在子公司或孙公司，国资委从母公司的财务报表上是无法识别的。在张文魁看来，如何建立起合适的、既能使出资人享受到应有收益又能避免企业强烈抵制的股息红利制度，是建立国有资本经营预算的关键之一。
“此次收取的税后利润比例较低，企业仍将保留大部分税后利润，用于自身改革和发展。”财政部有关负责人介绍，此次国有资本收益只是向中央直接管理的一级企业收取，税后利润的核定按企业集团公司合并的财务报表剔除少数股东权益核定，对这些企业所属的全资企业、控股参股企业(包括上市公司)的利润分配没有直接影响。而采取合并报表的方式亦可防止企业通过子公司隐藏利润。
国内烟草企业和现有155家央企中，绝大部分为依据《企业法》设立的国有企业，也有少部分已改制为公司制企业。由于2006年度央企盈利水平较高，同时亦考虑到当前国企改革任务较重，需要支付的改革成本压力很大，故经国务院同意，今年首先按从低原则收取央企2006年度实现的国有资本收益，并试编制国有资本经营预算。
“运行两三年条件成熟时，我们将根据地方规范的与中央统一的国资预算办法，汇编全国的国资预算。”财政部人士称。
据《财经》记者了解，对于中央企业来说，目前大部分的钱在其上市公司里面，虽然集团合并报表之后有账面利润，但能否拿出足够的现金流也是个问题。
“国资收益的征收，技术上没有问题，但现实中很多大型企业集团利润都在子公司，集团公司只是起到管理作用，所以操作中会有一定难度，这涉及集团控制力和企业再投入的问题。”国家开发投资公司总会计师张华表示。
国资委人士亦向《财经》记者证实，如何提高集团公司管控能力，是国资委近年来包括今后数年推进企业改革的一项重点工作。
一个比较尴尬的现实是，许多中央企业集团公司晚于子公司成立，集团公司和子公司不是通过资本纽带联结，而是在特殊改革背景下，通过行政划拨手段硬性“攒”在一起，行政级别高的企业成为集团公司，管控很弱。集团内部的各个子企业各自谋生，导致资源在集团内部各个子企业间配置混乱；有的集团公司只是一个虚壳，有的集团公司比子公司还弱，根本无法起到实质性的管理作用。
“这也是一个流程再造的过程，是利益的重新排列，需要削平很多山头，摆平诸侯的力量，甚至会有很多博弈。”国资委有关人士称。
不过按照此番政策安排，国资委仅仅扮演了替财政部收缴央企国资收益的角色，其自身如何获得政策激励，尚有待观察。
又一家主权基金？
“如何重新厘定国资委的职责，是理顺国有资本经营预算管理体制的核心问题。”北京大学财税法研究中心主任刘剑文说。
在此之前，国资委一直期望在取得部分国资收益之后，成立若干家资产经营公司，去实现资本运作、资产管理等职能。
按照国资委的设想，将下设两类资产经营公司，一种是持股型，在80家至100家主业比较清晰的央企之外，将较小的、与国计民生关系较小的央企纳入此类资产经营公司。
另一种类型是托管型，作为资源配置平台，孵化盘活央企不良资产和从主业剥离的辅业资产，这类平台将在央企范围内筛选，比如诚通集团。
2006年末，国资委副主任邵宁在“中央企业推进内部整合增强集团控制力经验交流现场会”上表示，国有资本经营预算制度建立后，国资委将为国有资产管理试点公司注资，使其成为专门从事资产处置、人员安排的托管公司，进一步发挥资产管理功能。
李荣融亦在今年初的国有资产监督管理会议上透露，国资委将成立资产经营公司，以此为平台推进调整重组和股份制改革，并称已获得国务院原则同意。
据财政部有关人士证实，一家新的国资经营公司确实将于明年启动，但在国有资本经营预算制度的新格局下，其基本架构和目标将有所不同。
新设立的资产经营公司与国资委现有两家资产经营公司试点，即国家开发投资公司及诚通集团不同，在解决了国有经济布局及结构调整的重要问题之后，还将承担起国有资本战略储备的职能，从事体现国家战略意图的股权经营、资本运作以及新兴产业的投入、产业更新。
由是观之，新的资产经营公司或将与中国投资有限公司相似，具有主权财富基金性质。
不过，财政部相关负责人士亦坦承，这将使国有资本预算中的支出安排成为最难解和最富争议的课题——要不要扩大国有资本？如果不再投入，相关收益投向何方？政府变身为投资主体之后，是否能够提高投资效率并兼顾社会效益？
在全球范围内，对主权财富基金的讨论不断升温。一种正在形成的共识认为，在主权财富基金日趋活跃的同时，它们也面临一些极大的风险与挑战，包括特殊的价格风险、市场风险与政治风险。
《财经》特约经济学家谢国忠告诫说，通常国家投资公司的组织结构更类似于一个政府机构，凭政治需要来决定关键人事任命，缺乏一个成功的投资机构所需要的独立和创造性思考的特质，除非政府从一开始就创造出正确的“基因”，否则其失败是必然的。
“好的应对策略是依靠市场，而不是政府，在应对资本过剩方面尤其如此。”在谢国忠看来，中国要做的，不是寻找理由建立更多的政府机构。如果非得建立一家国家投资公司，那么应对其进行严格限制，以便让其成功的几率最大化，将国家的潜在损失降到最小。