境外国资监管预热

阿玛尼

2007年4月，财政部、国资委、商务部、国家外管局等4部委联手对境外国资进行排查式产权登记。虽然这并非第一次进行境外国资产权登记，但此次的意义却与以往不同。
在进行这次境外国资产权登记之前，2006年10月的一次国务会议曾经特别强调，要加强境外国资监管。随后，在财政部主管、国务院国资委协管的刊物《国有资产管理》上，连续4期刊发了有关境外国资监管的文章，其中就曾建议“对国有企业境外投资状况进行一次认真清理，核实境外企业的国有资产家底”，以便为下一步的境外国资监管做好准备。随即，国家4部委就联合对境外国资产权进行排查式登记。业内人士认为，这一举动不能单纯理解为像以往那样对境外国资进行清产核资，而是在为下一步的境外国资监管做热身。
据悉，此次境外产权登记将在8月结束，《境外企业国有产权管理办法》、《境外国有资产审计监督管理办法》等法规也将在今年适当时候出台。这些都表明，国家已经准备对境外国资监管“动真格”了。
失控的境外国资
目前，我国境外的国有资产包括官方储备资产和国有企业资产（包括国有银行等金融机构资产）两个部分。境外资产的主要特点是证券资产居多，储备资产居多。
2004年的一份研究报告显示，我国的对外投资企业共分布在全球149个国家和地区，占全球国家（地区）的71％。其中，亚洲、欧洲地区投资覆盖率分别达到91％和80％。而亚洲又是境外投资的重点区域，截至2005年，亚洲地区占我国对外直接投资存量的81.8％。近年来，我国对拉美地区的直接投资增长较快，2005年，拉美超过亚洲成为我国境外投资最多的地区，占当年对外投资流量的52.6％。
从行业看，采矿业和劳动密集型产业是我国境外国资最为集中的领域。2005年，商务服务业占我国对外直接投资存量的28.9％，其他行业所占的比重依次为批发零售业20％、采矿业15.1％、交通运输仓储业12.4％、制造业10.1％（图1）。这其中，采矿业、交通运输仓储业和制造业的主要投资主体都是大型国有企业（包括中央企业和地方国有企业）。
境外国资的存量曾经在90年代做过两次统计，但都没有对外公开结果，因此外界始终不知道境外国资存量的具体数字。但一般认为，上万亿是最保守的估计。
除了华润、五矿等少数企业外，从质量上说，大多数境外国资的安全和增值都值得忧虑。商务部研究院的王其辉指出，就境外国资的现状而言，亏损或持平企业约占2/3，而有能力盈利的企业仅为1/3。换句话说，大量的国有资产处在闲置或流失的状态中。
为了改变这种状况，国家曾采取过多种措施，并于1999年制订颁布了《境外国有资产管理暂行办法》，首次明确了政府与企业在国有资产管理方面的权利与义务，强化了政府所有权监督职能和约束机制。但由于种种原因，一直未能取得明显成效。
真正的危机感出现在中航油事件之后。2004年10月，中航油新加坡公司由于负责人陈久霖违反国家的有关规定，进行石油期权投机，造成5.54亿美元的国有资产损失，引起海内外严重关注，从而引发了国家和公众对境外国资监管的极大关注。此后，各有关部门都相继发表了关于加强境外国资监管的言论。
2006年3月，民建中央副主席、监察部副部长陈昌智提醒，要注意防止国有资产在境外流失，为此，建议国家尽快制定境外直接投资法等相关的法律法规，健全驻外企业的监管制度。同年10月25日，由国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议特别强调，“加强境外国有资产监管，健全评价考核监督体系，建立项目安全风险评估和成本核算制度，实现资产保值增值。”
2007年3月，国资委宣布，今年将专门研究制定中央企业境外投资方面的监管制度。4月，国家4部委联手排查境外国资；5月，国家发改委副主任张晓强对外宣布，“政府将进一步加强境外国有资产的监管，并建立健全相关的评价考核监督体系。”
中航油事件敲响了境外国资流失的警钟，随后发生的中储铜、国储棉等事件将境外国资监管问题推上了国家和公众关注的焦点位置。
离岸公司竟成国资流失渠道
造成境外国资流失的原因有多种，离岸公司是比较隐蔽的一种形式。
出于合理避税等目的，离岸公司是中国企业境外投资的重要方式之一，也是境外国资的重要存在形式。2005年，中国香港、百慕大、开曼群岛、维尔京群岛、巴哈马等传统避税地和自由港共吸纳我国对外直接投资流量的81％。
离岸公司的形成可以分为两类，一是将境外的窗口企业改组并在香港上市形成的，如上海实业、北京控股、中远太平洋等；二是境内国有企业为了融资需要，通过在香港收购中小型上市公司进行改造形成的，如中信泰富。这两种离岸公司的股票也就是通常所谓的红筹股。
国务院国资委产权局袁谋真指出，离岸公司作为一种“特殊目的工具”（SPV），其作用有双重性：当监管法律、法规健全完善、监管手段充分有效、且被善意使用时，利用离岸公司可以达到良好的目标；而当监管法律、法规不健全、不完善、监管手段匮乏无效、且被恶意使用时，利用离岸公司可以达到破坏性的目的。
而我国所设立的离岸公司恰恰属于后一种情况，监管的法律法规不够完善，有效的监管手段不多。在这种情况下，对企业内部的管理制度的依赖性就比较强。比如上海实业、中信泰富的境外国资都状况良好，而在更多的情况下都在起破坏性作用。
由于离岸公司具有高度的保密性，出资人可以完全保密，不记名，无需编制公司财务报表，公司股东的身份、董事名册、股权比例和收益分配状况等都无需公开，所以几乎处于完全没有监控的状态。同时，按照法律适用中的“注册地原则”，红筹上市公司所控股的境内国有企业可以很轻易地被转变为外商独资或控股的企业，企业集团也可以通过“资产内部重组”的方式将本集团内的国有资产源源不断地装入离岸公司。
也就是说，如果一个国有企业在境外设立了公司，而后又由该公司来持有境内母公司的股份，而这个离岸公司是以境内母公司的领导人的名义注册的，那么就完全可以在“合理”的程序之下完成对企业的私有化过程。因此，离岸公司在2005年之前一直是大型国有企业曲线MBO的重要方式，造成了大量的国有资产流失。
2004年由著名香港经济学家郎咸平引发的争论中，郎咸平曾经公开指责四川的大型国有企业长虹存在这种情况。在最近发生的娃哈哈与达能的纠纷中，也有媒体称，娃哈哈也存在这种情况，宗庆后的妻子和女儿都在境外设立了公司，又以境外公司的名义在娃哈哈集团旗下没有与达能合资的公司中持有股份。
境外国资监管困局
早在1990年代，国家就对境外国资的监管作出了原则性的规定，即“统一政策，分级监管”。从政府层面上看，国资委、外管局、商务部等部门对境外国有资产都拥有审批或管辖权，但由于国有资产出资人监管缺位，对境内国有企业的监管法规不健全，监管手段也比较缺乏，所以对境外国资的监管并没有找到真正有效的措施。
因此，境外国资监管一直没有被作为非常重要的国资监管课题，而是当作国有企业内部管理的问题。在具体的管理方式上，主要采用的是两种办法：一个是通过子公司董事会进行监管，另一个就是财务监管。
但是，商务部研究院研究员梅新育指出：“因为我们境外商业性机构目前绝大多数还只能划入中小企业行列，采用董事会这种方式成本过分高昂，所以对境内外母子公司财务的监管问题目前是关注的重点。”
也就是说，主要的境外国资监管方式其实只剩下了财务监管，即通过境外国资公司的境内出资主体公司的财务审核来监管。
而这种监管能够奏效需要两个前提条件：一方面，境外公司能够而且必须提交真实、准确而及时的财务资料给境内母公司审核、分析和监督。但问题恰恰就出在这里，因为母公司缺乏有效的监督，境外公司提交给境内母公司的财务资料往往是不真实的，从财务资料上看不到境外公司的真实状况。比如在前文提到的中航油一案中，由于陈久霖进行场外操作，直到事发当年的2005年6月，中航油新加坡公司提交给中航油集团的2004年财务资料里也看不到任何亏损的迹象。
另一方面是境内母公司的制度是否完善、在监管上的投入和力度等原因。也就是说，境外国资的监管状况不仅取决于境外公司的状况，也要看境内母公司的状况。就经验来看，也确实如此。境内母公司的资产状况较好、治理制度较完善的国有企业投资的境外公司往往经营状况就比较好，而境内母公司经营状况一般或不好，由其投资的境外公司的状况往往也对应的就不好。
境外国资的监管最后其实是要通过对境内国资的监管来实现的，只有把境内国资的监管制度和措施完善起来，提高境内国资监管水平，让境内国有企业的内部治理结构和管理制度完善起来，才是从根本上改变境外国资现状的途径。也就是说，解决境外国资监管难题的关键还是在境内国资监管上。
但是，长期以来，由于国有企业出资人缺位和监管不力，境内国有企业本身的制度就不健全、不完善，也就谈不上对境外国资的有效监管了。境外国资监管要通过境内的国有企业来实施，而境内国有企业也长期处于困境之中，自顾不暇，这是造成境外国资监管困局的根本性原因。
2003年国务院国资委成立后，国资委作为出资人，代表国家对国有资产进行监管，大大推进了国有企业改革步伐。随着境内国有企业改制已经初见成效，监管制度与企业管理制度等方面都已积累了不少经验，加强境外国资监管就提上了国资监管日程。
早在2003年，国务院国资委主任李荣融就曾经指出：“原来国有资产流失包括资产效益不高，我想问题主要在三方面，我们治理的措施也是从这三方面落实，建立起规范的现代企业制度。第一，落实责任。以前的情况是决策者不承担决策的责任，从体制上来说，出资人跟经营者同是一个人，这也造成了他有机可趁；第二，严格落实经营政策；第三，严格监管，能够及时发现问题，及时解决问题，不至于流失的很多了才发现。”
目前已经取得成功的中远、上实等企业的经验都证明，走出境外国资监管困局的主要切入口仍然是李荣融4年前就已经指出过的3个方面。

内外同举方能破局
李荣融特别指出，对境外国资监管应从内外两方面入手：“企业内部要有一个监管的体系，同时外部也要有一个监管体系。”
就企业的内部监管体系来说，在目前的境外国资企业中，中远可谓是监管成功的代表，素有“中远模式”之称。
中远集团的全球网络覆盖了五大洲，航线遍及160多个国家和地区的1200多个港口，在50多个国家和地区设有公司和办事机构，在海外设立区域公司，对所属区域内的中远境外企业进行统一管理。截至2006年底，中远集团的境外资产已经占其总资产的一半左右。
按照袁谋真的分析，中远的经验和借鉴意义主要在4个方面：一是完善内部管理制度，二是全球化思维、本地化办事，三是在境外公司中大力推进企业文化建设，四是制定市场化的境外国资监管和激励政策。
不难发现，“中远模式”与境内国资监管体系有很多相似之处。境内国资进行了资产重组，中远也进行了企业内部的资产重组；境内国资实行出资人与经营者分离的制度，中远也进行了出资人与经营者分离制度；境内国资对国有企业高层管理人员采取市场化激励机制，中远也对境外企业高管采取了市场化激励机制。也就是说，境内国资监管与境外国资监管的路径相似，在具体做法上完全可以相互借鉴。
从宏观的国有资产监管体系建设上来看，也并非全无经验可循。
从国际上来看，瑞典的境外国有资产管理经验是最值得借鉴的。瑞典现有57家国有企业，2004年的总资产额约1200亿美元，其管理框架为议会——政府及政府的专门机构——国有企业董事会。议会决定企业的设立、解散、合并、股份购买与出售等资产经营决策事项；政府负责制定制定国有企业发展的总体规划、监督国有资产运营状况及利润上缴、审批企业年度预算和决算、向国有企业选派董事以及向议会提交国有企业的年度报告；董事会负责本企业的重大经营决策、制定本企业的年度预算决算方案、选聘高管等。最后，由企业的董事会对企业的境外投资负责，进行监管。
从现在已经建立的国资监管体系来看，我国与瑞典也存在诸多相似之处。比如我国也建立了国资监管的政府专门部门、在国有企业推进董事会制度，今年又在全球公开招聘大型国有企业高管等举措。
中远模式是微观层面上的成功经验，注重企业内部监管体系的建设；瑞典经验是宏观层面上的成功经验，注重国有资产监管体系的建设。专家认为，中远模式与瑞典经验之于境外国资监管的意义可以说是内外两剂良方。如果能将中远模式与瑞典经验配合使用，就可以同时从内外两个方向打破境外国资监管困局。
中远集团对境外资产监管措施
改革多头分散的管理体制，建立新型的境外企业管理模式，进行内部的资产重组，调整业务关系，通过对驻外机构的合并与整合，形成9大区域公司，建成了“区域公司——全资或控股子公司——基层业务网点”的管理架构；
依靠所在国家的法律法规，依法实施监管，在开拓国际市场时认真研究所在国家的法律法规，搭配领导班子时配备懂法律的领导人员，聘请所在国家的律师担任境外公司的法律顾问；
加强对派驻境外企业高管人员的监管；
充分发挥出资人、企业规章制度、计算机网络技术、财务制度、使领馆和外籍员工等多方面的作用，形成有效的监管体系；
建立分配激励机制，有考核，有奖惩，使派驻境外企业人员的贡献得到市场化认可；
建立国际市场认可的经营者选拔、培养和任用制度。
重庆防止境外国资流失
2006年11月，重庆市从出资人监管和投资单位监管两方面入手，制定22项措施，强化境外国有资产监管，防止国有资产流失。
出资人监管的9项措施
——逐步建立境外国有企业监管的工作规范；
——对境外国有企业的设立方案，严格进行核准；
——督促投资单位加强境外投资及境外国有资产的制度化建设；
——充分发挥派驻监事会作用，重点监督境外企业国有资产的产权（物权），在此基础上督促企业完善相关公证等法律手续；
——加强境外企业风险管理，防范各种风险（政治风险、经济风险、经营风险）发生，以保障国有资产的安全完整；
——境外企业将其国有资产出售、转让，投融资行为等重大事项在报告投资单位的同时，应及时向市国资委和监事会报告；
——缩短管理链条，原则上境外企业不得再设子、孙公司；
——要求境外企业定期向市国资委和监事会上报会计报表及企业的经营情况；
——市国资委审计部门根据需要可会同监事会、投资单位、纪检等相关部门，对境外企业进行实地检查，检查企业在制度或财经纪律等方面的执行情况，企业的经营情况及国有资产保值增值情况。
投资单位监管13项措施
——境外企业需设立子、分公司的，必须报母公司审批；
——投资单位必须按规定向市国资委报送《境外国有资产产权登记表》，理顺投资单位与境外子公司财务关系；
——要了解境外企业驻在国的有关法律规定，贯彻执行我国境外投资的财务管理制度，制定适合本单位境外投资的财务管理制度；
——要按规定审批境外企业的重大经营事项，定期向市国资委报告所属境外企业的重大经营事项；
——要考核境外企业的财务状况、经营成果和国有资产保值增值结果；
——要加强境外国有企业股权注册的管理；
投资单位同派往境外企业的负责人就境外企业资产和个人收入情况签订协议，包括该企业负责人在境外企业的股份声明，在银行账号的存款声明，这些财产均归国内投资单位所有，以保证国有资产不流失；
——投资单位应与境外子公司的负责人签订扭亏增盈责任书和任期目标责任书，明确规定主要指标及奖惩办法，并对签订责任书的主要负责人进行风险抵押；
——投资单位应与境外企业负责人签订廉政合同；
——建立境外企业财务收支“联签”制度：“钱、物、账”必须分别人员管理，以形成相互间的稽核关系，从制度上保证企业财产的安全，同时未经投资单位同意，境外企业对外不得有证券、期货、委托理财和资金拆借等短期或长期投资行为；
——投资单位应严格控制境外企业提供担保和对外投资等行为；
——投资单位可向境外子公司推行会计委派制，并实行定期轮换制度；
——境外国企未经允许不得投资证券、期货。