仙踪林

二　影响房地产的调控政策和２００５年房地产发展趋势

　　（一）影响房地产业的宏观调控政策

　　近年来，我国经济发展势头良好，但经济运行中的结构性矛盾进一步显现，表现
为钢铁、电解铝、水泥等行业固定资产投资增长过快、新开工项目过多、在建规模过
大，房地产开发资金过于依赖银行贷款。为控制房地产行业过热，２００４年中央实
施了以“管严土地，看紧信贷”为主的宏观调控措施，房地产开发的两大命脉——土
地和资金均被纳入宏观调控范围。各商业银行严格控制对房地产的信贷投放，土地管
理部门持续开展土地市场的清理整顿，土地严、金融紧贯穿全年，房地产企业普遍感
受到了“地根”严控“银根”紧缩的压力。其实，从２００３年下半年开始，政府就
陆续出台了加强土地管理、控制信贷过快增长的政策，对房地产投资过快增长亮出了
黄牌，只是２００４年这些措施的实施力度进一步加大而已。

　　２００４年中国房地产市场烙上了深刻的宏观调控烙印，并将对２００５年房地
产的发展继续产生深刻影响。

　　１．紧缩“银根”

　　２００４年金融部门连续采取措施，加强和改进房地产信贷管理，调整信贷投向。
（１）４月２５日央行提高存款准备金率０．５个百分点。（２）４月２７日国务院
下发通知，将房地产（不含经济适用住房项目）开发项目资本金比例由２０％提高到
３５％以上。（３）６月银监会发布《商业银行房地产贷款风险管理指引》，规范商
业银行办理房地产贷款的业务管理流程，确定控制房地产贷款业务风险的具体指标，
个人住房贷款比例不超过８０％，借款人住房贷款的月支出与收入比控制在５０％以
下（含５０％），月所有债务支出与收入比控制在５５％以下（含５５％），房地产
开发公司的自有资本金比例不得低于３５％。（４）１０月１８日银监会发布《信托
投资公司房地产信托业务管理办法》（征求意见稿），对房地产信托业务的经营规则、
监督管理、风险控制、处罚等方面作出详尽规定。（５）１０月２９日央行上调存贷
款基准利率。

　　２．严格控制供地，规范土地市场

　　继２００３年的“土地风暴”之后，更为严格的土地控制政策和措施在２００４
年相继实施：（１）国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿，严格土地
管理的紧急通知》，明确提出实施“三个暂停”半年，标志着土地审批冻结半年。（
２）继续治理整顿土地市场秩序，对全国各省市土地市场进行督查，核减了７０．１
％的开发区，查处土地违法案件７万多起。（３）国土资源部、监察部联合出台《关
于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求各
地在２００４年８月３１日后对全部经营性土地必须通过招拍挂出让，为早在２００
２年就已发布、但一直执行不力的经营性土地出让市场化明确了时间表，从政策上堵
住经营性土地协议出让之路。（４）为预防土地审批解冻之后的反弹、严格土地管理，
２００４年１０月底国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》。为贯彻落
实该决定，完善土地供应计划。２００４年１１月国土资源部先后出台《关于贯彻落
实〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的通知》、《土地利用年度计划管理
办法》、《建设项目用地预审管理办法》。（５）为消除地方政府干预土地审批，省
以下土地管理部门实行垂直领导。（６）为切实保护耕地特别是保护基本农田，２０
０４年１０月２１日国土资源部颁发《关于印发〈关于基本农田保护中有关问题的整
改意见〉的通知》。

　　经过治理整顿，２００４年第一季度国务院批准的城市分批次建设用地比２００
３年平均下降了４６％。截至２００４年６月１７日，除内蒙古自治区以外，３０个
省（区、直辖市）共清理各类开发区６７４１个，规划用地面积３．７５万平方公里，
超过全国实有城镇建设用地面积的总和。在治理整顿过程中，清查了８１９６２个新
上项目用地，涉及土地面积７９．２６万公顷；清理违法占用土地项目７１８４个，
涉及面积３．６５万公顷；对停建、暂停并限期整改及取消立项的７０７７个项目，
分别采取了停止办理用地手续、停止后续供地、停止发放土地证、收回土地等处置措
施；查处土地违法案件７万多起，“圈地之风”得到遏制。土地市场向规范化迈进一
步，１～９月份全国经营性土地招拍挂面积３．６３万公顷，总价款达到２１００多
亿元。

　　３．控制拆迁２００４年国家出台一系列城镇房屋拆迁政策，对房地产开发也带
来较大影响。建设部关于《城市房屋拆迁估价指导意见》１月１日开始实施，建设部
制定的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》３月１日起实施，６月６日国务院办公厅
颁布《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，分别对房屋拆迁评估、估
价机构、行政行为进行了规范，细化了《城市房屋拆迁管理条例》中行政裁决和强制
拆迁的条款，明确了拆迁规模和城市总体规划的关系。

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（二）房地产开发１．土地开发面积减少，购地、开工和竣工面积增速减缓

　　１９９７～２００３年期间，全国房地产土地开发面积平均每年增加２４００多
万平方米。２００４年由于土地市场清理整顿、暂停半年建设用地审批，房地产土地
开发面积首次出现下降，比上年减少了２４００多万平方米。房地产土地购置面积增
量也呈现减缓势头，１９９７～２００３年房地产土地购置面积平均每年增加４８４
２万平方米，而２００４年增量为４２８８万平方米，减少了５５４万平方米。土地
控制对商品房建设的影响具有滞后性，２００４年全国商品房新开工面积、施工面积、
竣工面积均继续增加，但与１９９７～２００３年的平均增量相比，新开工面积和竣
工面积的增速减缓，施工面积增速继续加大。１９９７～２００３年新开工面积年均
增量为６７８０万平方米，竣工面积年均增加４２７４万平方米，２００４年上述增
量分别减少为５７０６万平方米和１０００万平方米；１９９７～２００３年施工面
积年均增加１２０９０万平方米，２００４年增量为２２９２５万平方米。

　　拆迁规模受到遏制，但过度占地依然存在反弹因素，据建设部有关部门统计，目
前全国房地产市场中有５０％左右来自于拆迁所产生的被动需求。这种过度的人为增
加的被动需求改变了正常的供求格局，增大了购房需求的压力，同时也使房屋拆迁成
为城市社会矛盾最尖锐的领域之一。主要表现：（１）安置补偿不合理，政策不到位，
导致拆迁户利益受损失，严重的甚至造成因拆致贫。这是引发拆迁矛盾的最直接的原
因。（２）拆迁户得不到有效的行政与法律保护，往往与拆迁人、行政部门、司法部
门处于对立位置。这是制度上的最根本的问题。（３）一些地方政府部门规划不周，
造成居民不能回迁。这是造成社会问题的重要原因。从全国的情况看，２００４年上
半年因征地拆迁而引发的到建设部上访的人数有４０２６批、１８６２０人。其中集
体上访９０５批、１３２２３人，个体上访３１２１批、５３９７人，半年就超过２
００３年３９２９批、１８０７１人的全年上访总量。针对拆迁中出现的矛盾，温家
宝总理于３月５日在十届人大二次会议上作政府工作报告时指出，要抓紧解决城镇房
屋拆迁和农村土地征用中存在的问题，在城镇房屋拆迁中，要严格依据城市总体规划
和近期建设规划，合理确定拆迁规模，规范审批程序，完善补偿安置政策，强化监督
检查。２００４年６月６日国务院办公厅在《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管
理的通知》（国办发［２００４］４６号）中规定，对于拆迁矛盾和纠纷比较集中的
地区，除了保证能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点建设项目，以及重大社
会发展项目、危房改造、经济适用房和廉租房项目之外，一律停止拆迁。

　　尽管２００４年中央针对圈地问题出台了包括冻结审批在内的一系列政策和措施，
但土地控制形势依然严峻。低廉的征地费不仅使农民失地失业，也是获取巨额财政收
入的重要渠道，因此成为地方政府圈地的动因。土地出让程序仍欠规范，缺乏监督，
如经营性土地出让制度还缺少具体的配套操作规范，有的地方不按规定或不能及时公
开经营性土地出让信息，有的地方在经营性土地出让中存在假招标、假挂牌、假拍卖
或陪标、串标等问题，一些领导干部仍在通过打招呼、批条子等形式插手经营性土地
出让等等，致使圈地者仍有空子可钻。土地利用规划的法律效力还没有真正建立，调
整建设用地增量的现象在许多地方时有发生，１９８７年及１９９７年编制的两轮土
地规划事实上并未得到有效执行。一些地方政府为了短期利益出台土地优惠政策，以
低价土地招商引资，导致长期性投资环境恶化、区域间的恶性竞争和国家土地资产的
流失。

　　中央采取“暂停土地审批半年”应急性控制土地措施后，２００４年的土地控制
初见成效，但这种措施毕竟只能是暂时性的。“冻结半年土地审批”是１９９７年国
务院１１号文件以来国家第二次采取“暂停”这种非常措施，但在没有消除“占地冲
动”机制和建立约束“冲动”机制的情况下，再次出现反弹的可能性并非不再存在。

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（三）房地产销售

　　１．销售量持续增长

　　２００４年商品房销售量继续大幅增长，达到３８２３１．６４万平方米，比２
００３年增加４５１４万平方米，比１９９７～２００３年年平均销售增量的４１１
８万平方米（见表４）增加了３９６万平方米。随着销售量的增长，房地产年销售额
也大幅上涨，１９９８年为２５１３．３亿元，２００４年上升为１０３７５．７１
亿元。

　　在销售总额中，个人购房所占比重持续增加。１９９８年和１９９９年分别为７
９．８５％和７０．１５％，其后逐年上升，２００４年达到９３．３０％。从各类
商品房销售的构成看，１９９８年以后，在销售总量中住宅一直占近９０％，表明居
民对住宅需求旺盛；商业用房销售面积也有所增长。

　　从销售面积与竣工和新开工面积的比较看，１９９８年商品房销售面积、房地产
竣工面积、新开工面积分别为１．２２亿平方米、１．７６亿平方米和２．０４亿平
方米，２００４年分别为３．８２亿平方米、４．２５亿平方米和６．０４亿平方米。
除１９９９年外，销售面积增长率均高于竣工面积增长率，表明相对空置面积在下降。
２００４年全国销售面积增长１３．７％，竣工面积增长２．１％，新开工面积增长
１０．４％，分别比２００３年下降了１２．０７、１６．４５和１７．４２个百分
点。这种态势尽管对减少空置面积有利，但若考虑销售相对于开工、竣工的滞后期，
则存在着以后年度供给量减少的风险。

　　２．房价攀升

　　２００４年全国商品房平均售价为２７１４元／平方米，比１９９８年增加６５
１元，年均增加９３元，而２００４年比２００３年增加３５５元，远大于１９９８
～２００３年的年均增量。从各类商品房２００４年的价格看，住宅价格为２５４９
元／平方米，比１９９８年的１８５４元／平方米增加６９５元，其中比２００３年
增加３５２元，占５０．６％。在住宅中，别墅、高档公寓１９９８年为４５９６元
／平方米，２００３年下降为４１４５元／平方米；经济适用房由１９９８年的１０
３５元／平方米上升到２００３年的１３８０元／平方米；２００４年办公楼的价格
为５５３３元／平方米，比１９９８年５５５２元／平方米小幅下降，但比２００３
年增长１３３７元；２００４年商业用房的价格为３９６６元／平方米，比１９９８
年的３１７０元／平方米增加７９６元，其中比２００３年增加２９１元，占３６．
６％。全国２００４年住宅价格同比增长较快，办公楼、商业用房价格增幅较大。

　　商品房价格上涨的主要原因：（１）土地价格上涨。国家发展和改革委员会、国
家统计局发布的调查报告显示，２００４年第一季度３５个大中城市有７个城市土地
交易价格涨幅超过１０个百分点，有９个城市房价涨幅超过１０个百分点。其中上海、
沈阳、杭州、宁波、天津等五个城市地价与房价双双上涨。第二季度，全国有８个城
市土地交易价格同比涨幅超过１０％，有６个城市房屋销售价格同比涨幅超过１０个
百分点，其中杭州、上海、沈阳、天津表５１９９８～２００４年全国商品房平均销
售价格单位：元／平方米项目年份房屋平均销售价格其中住宅别墅、高档公寓经济适
用房办公楼商业营业用房其他等４城市重合。可见，地价上涨是当前房价上涨中的重
要因素。（２）建筑材料价格上涨。（３）新建住宅品质（建筑材料品质、户型及配
套设施、小区环境的优化等）提升导致的房价上涨。（４）房地产市场供求结构变动，
中低价位商品住房供应量下降，高档商品房供应增加，导致商品房平均价格上扬和房
地产市场的结构性矛盾。这种结构性失衡的原因，一是政府对经济适用房投资的减少。
２００４年全国经济适用住房投资同比增长为－２．５％，占住宅开发投资的比例由
２００３年的６．１３％下降到４．６１％。二是市场的内在决定力量：在较高收入
者的需求未基本满足之前，市场供给的重点不太可能是档次较低、盈利较差的低价商
品房。三是随着城镇居民收入水平的提高，对住房品质的要求提高，推动高品质住房
比重增加，提升了平均价格。（５）投资和投机性购房拉动。（６）国家对房地产开
发的“地根”、“银根”紧缩，特别是对“地根”的紧缩，影响消费者对房价的预期。
房地产开发商利用市场信息的不对称有意炒作，经媒体放大，进一步强化了消费者的
心理预期，引起更多人跟风。（７）房地产市场中存在着特定形式的垄断，房地产的
产品差异及市场空间竞争的性质决定了其垄断性较之于垄断竞争更强，造成局部地区
房地产价格非正常上涨。另外，较高的利润是产业吸引资本向其流动的基本条件之一，
更是新的产业兴起和发展的基础，房地产业在我国起步晚，属于新兴产业。

　　应当承认，２００４年采取的宏观调控措施总体上抑制了商品房供应量的增加，
事实上起到了推动价格增长的作用。但是，宏观调控的首要目标是抑制房地产投资过
快增长而不是降低房价，不能以房价走势作为判定调控成效的标准。站在消费者角度
看，房价的升高使苦于房价高企的居民特别是低收入居民失望，但解决低收入家庭的
住房问题主要应靠住房社会保障体系，而不是产业的宏观调控政策。