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中国创业投资产业的版图上，长期以来并存着两类平行的道路：一条路经由政府的法律法规所划定;另一条路只是由于走的VC多了才慢慢浮出水面。
近年来在政府制定的一系列政策的促动下，这两条原本平行的道路才渐渐出现了交叉点。
分散还是集中
“我们对于政府出台的任何相关政策都首先表示欢迎。”中华创业投资协会主席熊晓鸽说，“这至少表明政府还是重视创业投资这件事情的”。
但是熊晓鸽还是对多部委联合制定的一些政策的执行程序及效率表示出了很大的担忧。事实上，《创业投资企业管理暂行办法》的诞生过程就表明熊晓鸽的担心并非多余。
1999年12月，早在七部委文件刚刚出台之际，科技部就开始寻求推动有关部门起草《创业投资公司暂行办法》。但是此前国家计委的思路是制定《产业投资基金管理办法》，所以科技部期望通过国家计委起草的《产业投资基金管理办法》解决创业投资公司的法律地位问题。2001年7月26日，《产业投资基金管理办法》在国务院常务会议上被搁置以后，科技部一方面迅速推动外经贸部、国家工商总局于2001年8月颁布了《关于设立外商投资创业投资企业的暂行规定》;另一方面寻求推动国家计委研究制定《创业投资企业暂行办法》。
在国家计委和科技部的共同努力下，2003年1月，作为国家管理创业投资企业的基本法规《创业投资企业暂行办法》经过5易其稿，基本完善。但是由于在尚未出生的“中国创业投资协会”上的争议以及复杂的会签过程，直到2005年11月15日，国家发展改革委、科技部等十部委最终才联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》。
但是由于国内缺乏足够成熟的LP(有限合伙人)队伍，目前在中国市场上占据绝对主导地位的外资VC习惯采用的“体外循环”，至少一时还难以被《创业投资企业管理暂行办法》塑造的“体内循环”路径所取代。
“在中国，多头管理的结果往往就是没人负责。”基本生存于国内现行体制之外的外资VC也没能幸免于多头管理的局面：外资VC投资国内企业，首先要通过商务部的审批;钱到创业企业的账上之前要获得国家外汇管理局的批准;无论国内外上市都需要证监会盖章放行。
整个创业资本循环涉及到的相关政府部门不一而足。“我们认为政府应该将目前分散在各部委司局级甚至处级机构的权力集中交由一个正部级的专门机构来行使。”在熊晓鸽的眼里，美国的“小企业管理署(Small Business Administration，简称SBA)”就是值得中国政府借鉴的学习对象之一。
技术还是规模
创投从一开始就是作为促进高新技术及其产业化发展的手段被引进中国来的。
1984年，当时的国家科委科技促进发展研究中心，组织了“新的技术革命与我国的对策”的课题研究，提出了建立创业投资机制促进高新技术发展的建议。次年1月，中共中央、国务院颁布《关于科学技术体制改革的决定》，指出：“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给以支持”。
此后相当长的一段时间内，创业投资在中国都被赋予了浓厚的“技术”色彩，甚至常常直接用“科技”来形容创业投资。国家及各地方科委在很长一段时间内也都是推动创业投资产业形成和发展的主导力量。
1992年，沈阳等地科技风险开发事业中心成立开始算起，据不完全统计，到1996年底，国内以各地科委和财政为主成立了20多家各类创业投资机构。
创业投资定位的转向发生在1998年12月，科技部向国务院领导报送的《关于建立我国科技创业投资机制的报告》(简称《报告》)。1999年3月，时任国务院副总理的温家宝同志批示：请证监会研究提出意见后，朱基总理对科技部《报告》和证监会意见批示：要明确科技创业投资主要支持小型企业。请科技部继续研究，并提出方案报国务院。
从支持科技发展转向支持小型企业创业，创业投资的准确定位为制定可操作性强的政策法律体系奠定了基础。
从操作层面来说，“科技含量”是一个比较难以界定的概念。熊晓鸽举例说，在所谓的网络泡沫破灭之后第一个登陆纳斯达克的中国概念股—携程网，其核心业务是传统的旅游服务业，只不过是应用了新兴的互联网技术。“这样的企业能不能算科技企业?”
这种判断上的困难，在一定程度上为“寻租行为”提供了空间，也不利于制定相关的法律政策。熊晓鸽强调，一整套跟创业投资运行机制内在要求相适应的法律体系是创业投资产业成熟的重要标志之一，“依法治国的前提是有法可依”。
整体还是重点突破
成思危，湖南湘乡人，现任全国人大副委员长，致力于通过修改《合伙企业法》来解决创业投资在中国的法律地位问题;刘健钧，湖南隆回县人，《创业投资企业管理暂行办法》始倡者和主要执笔人，笃信在公司法下同样可以为创业投资找到合适的运行空间;熊晓鸽，湖南湘潭人，现任中华创业投资协会主席，坚信目前影响中国创业投资产业发展的最大障碍还是在于融资及退出机制不够完善，且基本上无法可依。
这三个湖南人聚在一起，本该有更多的共同语言。可事实上，这三个湖南人以及他们各自代表的行为主体几乎很少在一起交流;即便是那些有幸分别跟他们三个人都交流过的少数人很快也就会发现，他们拥有几乎完全不同的创投语言。
“国家希望我们能够进入体内循环路径，政府立法的出发点当然很好。”熊晓鸽接着表示，问题在于无论体内循环还是体外循环，都必须要以融资作为前提。“在国内，我们向谁融资去?”熊晓鸽们的担心不仅在于可能被扣上“非法集资”的帽子;还在于VC需要的是承诺资本(Commitment Capital)，“这些人今天有钱，5年后等我们需要用钱的时候，他们手上还有钱吗?”
中国近代史上并不鲜见的非法集资案例以及变化频繁的中国富豪榜或许为熊晓鸽们的担心提供了最好的注脚。
全球最好最成熟的机构投资者几乎都在欧洲(特别是英国)和美国。“对于我们这些活跃在中国市场的VC来说比较现实的理想选择是，融资仍然应当面向国际市场;然后在国内资本市场条件许可的情况下，通过在国内证券交易所上市退出。”
熊晓鸽的这一观点得到了华人创投教父徐大麟的支持。“我们不可能奢望政府官员们把整个创业资本循环的过程都搞得很清楚。”徐大麟认为，政府首先要做的就是把几个关键节点上的事情做好，“建立和完善像美国纳斯达克那样的创业板，应当是重中之重”。
徐大麟是著名华人创投机构汉鼎亚太的创始人兼董事长。2000年，汉鼎亚太投资的科兴生物曾经被中国证监会列为规划中的“创业板”的头号选手，但终究因为“创业板”的难产而未能美梦成真。
更多的企业甚至没有能够跟科兴生物一样坚持到今天。当然，这也跟当年排队等候上市的3000多家企业本身的质地密切相关。在北京安邦咨询公司选取的拟上中国创业板的238个企业样本当中，有115家是在2000年完成组建的，2000年前组建的只有100家。
运动员还是裁判
在积极努力扮演好“制度供给者”角色的同时，几乎从尝试引进创业投资机制之初，中国各级政府机构还在扮演着“资金供给者”的角色。例如，1986年，我国第一家创业投资企业---“中国新技术创业投资公司”就是由当时的国家科委、财政部共同出资成立的。
政府机构充当创业资本供给者的传统和冲动一直延续到了2004年，甚至今天。
2004年6月23日，在国家发改委、美国商务部联合主办的“2004年中美中小企业与创业投资论坛”上，国家发改委财金司刘健钧博士等人在演讲过程当中慷慨陈述国家出资直接设立创业投资企业的必要性和好处。
但是刘的主张当即就遭到了台下的VC们的反对。“与其政府直接经营创业投资企业，还不如投资到市场上现有的我们这些VC的新基金当中去。”
政府机构直接经营创业投资企业暗含了一个假设前提，即政府官员做投资至少跟职业VC做创投一样有效率。但是历史证明，这个假设前提其实根本就不存在。
上个世纪八十年代末，独立的有限合伙制基金就已经取代了政府支持的小企业投资公司(SBIC)在美国创业资本市场上的绝对主导地位。
同时期开始进入萌芽状态的中国创业投资产业后来也经历了类似的发展轨迹。随着时间的推移，“体制外生存”的美元基金逐渐取代上个世纪九十年代各地成立的科技创业投资公司而成了中国创业资本市场上的主角。
相应地，2002年年中才在中国香港成立的中华创业投资协会(主要代表外资VC)迅速超越了此前2000年成立的北京创业投资协会、深圳创业投资同业公会、上海创业投资协会，而成了中国创业投资产业中最大的行业组织。
“政府官员和创业投资家是两种不同的职业。”中华创业投资协会现任主席熊晓鸽接着说道，“我不认为有人能够在同一时间内做好这两份专业性极强的工作。”徐大麟则建议，政府机构参与创业投资产业时应当放弃眼下“既当GP(普通合伙人，即基金管理人)又当LP(有限合伙人，即基金投资人)”的做法，“政府充当资金供给者的方式只能是LP”。
个体还是组织
即便从1984年开始算起，中国的创业投资产业发展也不过二十多年的时间。
相比Sequoia Capital、KPCB、Accel等美国顶级VC在其超过30年的历史过程当中创造的管理十多只基金、投资数百家企业的业绩记录，中国的创投们显然还处在非常初级的阶段。绝大部分中国VC还没有经历过包括融资、投资、投资管理、清盘等环节在内的一个完整的创业投资周期。
“这就意味着现阶段大部分中国VC还只能为创造自己的业绩记录(Track Record)而忙忙碌碌。”身为中华创业投资协会主席，熊晓鸽对于部分会员为了尽快出成绩而转向后期投资的做法表示理解。
美国顶级VC绝大部分都是专注的早期投资者。但是在中国类似赛富、鼎晖这样的著名创投机构已经呈现出了明显的PE(私有股权投资)化发展趋势。从整个行业发展的角度来考察，“后期投资当然也是必须的，不过显然早期投资对于企业的发展来说更为关键。”但是由于政策、市场、文化等方面的原因，在中国做早期投资需要面对更多的不确定性因素。
为了改变以往单打独斗的局面，同时也为了争取改善自身生存和发展的环境，2002年，孙强、熊晓鸽、阎焱等人发起成立了中华创业投资协会。由于难以找到合适的挂靠单位，中华创业投资协会只能以公司的形式在香港注册，而不是像通常的社团法人那样在国内民政部门进行登记注册。
“不可否认，CVCA(中华创业投资协会)目前提供服务的水平跟NVCA(美国国家创业投资协会)相比，还是有一定差距的。”2007年年初，IDG全球常务副总裁、IDG技术创业投资基金创始合伙人熊晓鸽出任CVCA第2任主席以后，做出的第一项改革就是将协会主席任期由常任制改为两年制。2007年4月，CVCA还首次派团赴美国考察学习NVCA在会员服务、行业研究、年会组织等方面的一整套做法。
“我们正在努力改进我们的工作，以使更多的VC能够有找到组织的感觉。”熊晓鸽表示跟很多行业一样，创投产业成熟的标志就在于拥有真正属于自己的一个组织、一家独立的研究监测机构、一本专业的杂志或相应的信息提供/发布系统和高水平的年会。
中国创业投资产业立法大事记
1、1996年，全国人大通过的《中华人民共和国促进科技成果转化法》第三章第二十四条中规定：“国家鼓励设立科技成果转化基金和风险基金，其资金来源由国家、地方、企业、事业单位以及其他组织或者个人提供，用于支持高投入、高风险、高产出的科技成果的转化，加速重大科技成果的产业化”。
这是我国首次将创业投资概念纳入法律条款。
2、2000年10月14日，我国第一部地方性创业投资规章《深圳市创业资本投资高新技术产业暂行规定》正式颁布并实施。
3、2001年1月1日，《中关村科技园区条例》正式开始施行，该条例是首部引入风险投资(即创业投资)内容的科技园区条例。
4、2004年5月17日，2004中国证监会正式发出批复，同意深圳证券交易所在主板市场内设立中小企业板块。
5、2005年1月24日，《国家外汇管理局关于完善外资并购外汇管理有关问题的通知》(即11号文)发布并开始实施。
6、2005年4月21日，《国家外汇管理局关于境内居民个人境外投资登记及外资并购外汇登记有关问题的通知》(即29号文) 发布并开始实施。
7、2005年10月23日，国家外汇管理局发布《关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》(即75号文)取代了此前发布的11号文和29号文。同年11月1日，75号文开始生效。
8、2005年11月15日，国家发展改革委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，自2006年3月1日起施行。
9、2006年8月8日，中华人民共和国商务部等6部委联合发布《关于外国投资者并购境内企业的规定》(即10号文)，自2006年9月8日起施行。
10、2007年2月15日，财政部、国家税务总局联合下发了《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》。