充实完善保荐制度 深化发行体制改革 中国证监会, 国务院, 保荐制度, 征求意见, 新股发行

talently

日前，中国证监会开始修订《证券发行上市保荐制度暂行办法》。修订后《证券发行上市保荐制度暂行办法》（以下简称《暂行办法》）拟定名为《证券发行上市保荐业务管理办法》（以下简称《管理办法》），现正式向社会公开征求意见。《管理办法》的修订和实施是中国证监会完善保荐制度的重要举措，是对证券发行监管体制改革的进一步深化。
一、保荐制度取得积极成效
2001年3月，根据《证券法》的规定并经国务院批准，我国新股发行正式实施核准制，将政府推荐企业发行上市改为由证券公司选择、推荐企业发行上市，发行审核体制从审批制过渡到了核准制。核准制下的证券公司职责发生了实质性变化，这在客观上需要证券公司具备筛选企业的水准和严格的内部控制制度，同时也能为其行为承担责任。为了适应核准制的变化要求，落实证券公司及其从业人员的责任，在总结多年来发行审核经验和教训基础上，参考借鉴境外市场做法，中国证监会于2003年底推出了证券发行上市保荐制度并于2004年2月1日起正式施行。保荐制度核心内容是对企业发行上市提出了“双保”要求，即企业发行上市必须要由保荐机构进行保荐，并由具有保荐代表人资格的从业人员具体负责保荐工作。这样既明确了机构的责任，也将责任具体落实到了个人。
作为证券发行上市市场化约束机制的重要步骤，保荐制度实施四年多以来取得了积极的成效。首先，保荐制度落实了保荐机构和保荐代表人的责任，培养了一支具备执业水准的保荐机构和保荐代表人队伍。目前，共有保荐机构66家，保荐代表人1121人。保荐制度的理念，已经逐步内化为保荐业务从业人员的行为准则。其次，保荐机构及其保荐代表人负责推荐企业发行上市，从源头上提高了上市公司的质量，防范了历史上出现过的欺诈发行或上市当年即亏损等恶性事件。再次，保荐机构和保荐代表人互相制约、协调发展的良性互动关系初步形成，保荐机构和保荐代表人的职责既统一又相对独立。最后，对保荐机构和保荐代表人责任的落实，丰富了证券发行监管的手段和措施，增强了证券发行监管的效果，有利于逐步形成市场主体各司其职、各负其责、各担风险的良好局面。目前保荐制度的作用得到了市场的广泛认同和支持。
二、进一步充实完善保荐制度
保荐制度是为适应核准制的变化要求，对证券发行上市建立市场约束机制的重要制度安排，对提高上市公司质量和促进证券市场健康发展产生了积极作用。随着市场的不断发展，保荐制度本身也需要随之不断加以完善。为落实《证券法》第11条授权中国证监会制定保荐人的资格及其管理办法的规定，及时总结保荐制度实施以来的经验，不断因应市场需要充实完善保荐制度，更好地发挥保荐制度的作用，中国证监会在广泛调研、充分听取市场各方意见的基础上，启动了《证券发行上市保荐制度暂行办法》的修订工作，形成了目前的征求意见稿。征求意见稿体现了如下三个基本思路：
一是加强保荐机构的内部控制。目前保荐机构小作坊式的经营方式较为普遍，内部控制水平低。多数保荐机构的内部控制制度不完善，没有建立严格的质量控制制度和程序，业务流程各环节缺乏监督和制约，导致大量的初始申报文件质量粗糙，反映拟上市公司信息不充分、不完整，给初审工作增加了压力和难度。加强保荐机构的内部控制，始终都是强化保荐制度的关键点，《管理办法》主要从以下几个方面提出要求：
1、为完整反映项目进行的整个过程，本次修订在保留《暂行办法》要求保荐机构建立健全的各项保荐业务制度的基础上，还要求保荐机构建立健全工作底稿制度，为每一项目建立独立的保荐工作底稿。
2、保荐代表人虽在业务一线承做项目，但对项目质量的最终把握还是更多地要依赖保荐机构的内控制度发挥作用。尤其是，保荐业务负责人、内核负责人是保荐机构直接分管保荐业务的管理者，从实践来看他们的工作尤其重要。《暂行办法》虽突出强调了对保荐机构和保荐代表人的监管，但对直接负责保荐业务主管人员的重视尚显不足。为此，本次修订将保荐机构的责任具体落实到人，明确要求保荐业务负责人、内核负责人负责监督、执行保荐业务各项制度并承担相应的责任。通过对保荐业务负责人、内核负责人管理责任意识的强化，落实保荐机构对项目的整体控制，提高保荐工作质量。
3、《暂行办法》对申请保荐机构资格主要有两项要求，一为“综合类证券公司”，二为至少有两名保荐代表人。考虑到综合类证券公司的标准已不足以体现对保荐机构的要求，且该提法也已为《证券法》废除，本次修订未再采用，而是强化了对公司治理、内部控制和风险控制指标的要求，要求申请人具有完善的公司治理和内部控制，风险控制指标符合相关规定。对保荐代表人数量的要求，本次修订根据市场发展和保荐代表人队伍扩大的实际情况，将最低人数由两名提高到了四名。同时，为强化保荐业务的团队建设，突出研究能力、销售能力在保荐业务的作用，本次修订还在实际调研的基础上对保荐业务部门设置以及人员配置提出了要求。此外，考虑到部分保荐机构与上述要求还有一定的差距，《管理办法》为其设定了三个月的过渡期进行调整。
二是加强对保荐代表人的管理，强化责任意识，把保荐代表人的责任落到实处。保荐代表人受保荐机构指派具体负责保荐工作，是保荐业务的直接责任人员，必须诚实守信、勤勉尽责地履行保荐职责。但是，市场反映少数保荐代表人利用其在发行上市环节具有的特定角色和独特作用，放松了勤勉尽责的要求，甚至有极少数保荐代表人沦为签字机器，不实际参与项目。还有少数保荐代表人放弃职业操守，借发行上市的机会谋取不正当利益。为此《管理办法》从以下几个方面提出要求：
1、为进一步规范保荐机构及其保荐代表人的执业行为，《管理办法》明确禁止保荐机构及其保荐代表人通过从事保荐业务谋取不正当利益，并规定了相应的处罚条款。
2、为平衡保荐代表人的权利和责任，进一步强化对保荐代表人的监管，《管理办法》要求保荐代表人应当遵守职业道德准则，珍视和维护保荐代表人职业声誉，保持应有的职业谨慎，保持和提高专业胜任能力。保荐代表人应当维护发行人的合法利益，对从事保荐业务过程中获知的发行人信息保密。保荐代表人应当恪守独立履行职责的原则，不因迎合发行人或满足发行人的不当要求而丧失客观、公正的立场，不得唆使、协助或参与发行人及证券服务机构实施非法的或具有欺诈性的行为。保荐代表人及其配偶不得以任何名义或者方式持有发行人的股份。如果保荐代表人违反上述要求，可能面临撤销保荐代表人资格的处罚；情节严重的，还将被采取证券市场禁入的措施。
3、尽职调查的质量直接关系到是否能够遴选出优质企业发行上市，保荐代表人必须进行对发行人的尽职调查。为了督促保荐代表人提高尽职调查工作质量，本次修订要求保荐代表人必须为其具体负责的每一项目建立尽职调查工作日志，作为尽职调查工作底稿的一部分存档备查。如果保荐代表人在保荐工作相关文件上签字推荐发行人证券发行上市，但未参加尽职调查工作或尽职调查工作不能诚信、尽责，中国证监会将直接撤销其保荐代表人资格；情节严重的，将对其采取证券市场禁入的措施。
4、保荐代表人既然是受保荐机构指派具体负责保荐工作，也就必须服从保荐机构的日常管理。在这方面，《暂行办法》侧重于强调中国证监会的监管，对保荐机构自身的管理职能重视不够。为此，本次修订增加券商对保荐代表人的管理权限，以便保荐机构对保荐代表人实施更有效的管理。比如要求保荐机构定期检查保荐代表人的尽职调查工作日志、督促保荐代表人履行保荐职责；对保荐代表人应进行年度考核、评定，并将相关情况上报中国证监会。
5、保荐代表人是保荐业务的直接责任人员，在项目中发挥主导作用，其他项目人员更多地是在项目中发挥协办人的作用。《暂行办法》将其他项目人员称为“项目主办人”容易引起语词混淆，因此本次修订将“项目主办人”改为“项目协办人”。这样既可以避免语词混淆，也更加突出了保荐代表人在项目运作中的主导作用和突出地位。同时，为督促保荐代表人切实加大责任意识、提高执业质量，《管理办法》还从尽职推荐、发行部审核和发审委审核等各个环节强化对保荐代表人的问责机制。
6、《暂行办法》对申请保荐代表人资格的要求之一，是申请人在最近一年内参与过项目。市场反映上述一年的时间期限太短，容易引发为了注册项目而临时拼凑项目协办人的现象。为了适应市场的需要，使保荐代表人资格条件更贴近市场实际，本次修订还将保荐代表人资格申请人担任项目协办人的年限从一年放宽到三年。在适当放宽项目协办人年限的同时，本次修订也相应严格了对从业经历的要求，更强调境内市场的特定证券发行项目。
三是强化监管措施。保荐责任的完善，是保荐制度功能发挥的重要保证，为此《管理办法》注重不断强化监管手段，提高监管效果：
1、增加现场检查制度。为了强化对保荐机构及其保荐代表人执业情况的监管，督促其切实加强内部控制、提高保荐业务质量，本次修订新增了现场检查制度，由中国证监会对保荐机构及其保荐代表人的执业情况进行定期或者不定期现场检查。对执业质量低劣、未履行勤勉尽责义务的保荐机构及其保荐代表人，本次修订也进一步加大了处罚力度。
2、增加监管事由，细化监管范围。比如，将保荐机构未建立健全内部控制制度或未有效执行，未建立健全保荐业务工作制度或未有效执行，保荐工作底稿存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，通过从事保荐业务谋取不正当利益等情形一并纳入监管，并根据情节轻重给予暂停保荐机构资格3个月或者6个月，责令保荐机构更换保荐业务负责人、内核负责人，撤销保荐机构资格的处罚措施。将保荐代表人未参加尽职调查工作或者尽职调查工作不彻底、不充分，尽职调查工作日志缺失或者遗漏、隐瞒重要问题，未完成或者未参加辅导工作，未参加持续督导工作或者持续督导工作未勤勉尽责等情形一并纳入监管，并根据情节轻重给予3个月到12个月内不受理相关保荐代表人具体负责的推荐、撤销其保荐代表人资格的处罚措施。
3、归纳合并监管措施事由，建立各监管措施的联系。本次修订在明确划分各主体的责任、区分监管事项轻重适用不同的监管措施或者行政处罚的同时，还引入了责令相关责任人进行业务学习、出具警示函、责令公开说明、认定为不适当人选等监管措施，以强化监管手段、提高监管效果，并适当考虑各监管措施和行政处罚之间的衔接，构建监管措施的梯度式架构。
比如，保荐代表人被暂不受理具体负责的推荐或被撤销保荐代表人资格的，保荐业务负责人、内核负责人应承担相应的责任，对已受理的该保荐代表人具体负责推荐的项目，保荐机构应当撤回推荐；情节严重的，责令保荐机构就保荐业务各项制度限期整改，责令保荐机构更换保荐业务负责人、内核负责人，逾期仍然不符合要求的，撤销其保荐机构资格。保荐机构、保荐业务负责人或者内核负责人在1个自然年度内被采取本办法第六十六条规定监管措施累计5次以上，中国证监会可暂停保荐机构的保荐机构资格3个月，责令保荐机构更换保荐业务负责人、内核负责人。保荐代表人在2个自然年度内被采取本办法第六十六条规定监管措施累计2次以上，中国证监会可6个月内不受理相关保荐代表人具体负责的推荐。
同时，《管理办法》还根据市场的变化对保荐业务中的一些制度做出了调整，主要有：
1、联合保荐。在目前的实际业务中只允许大型项目采用联合保荐的形式，其余项目不允许联合保荐。从实际效果看，联合保荐容易带来以下两个方面的问题：（1）证券发行项目的保荐工作由一个保荐机构即可完成，联合保荐的实际作用不大。（2）从实际进行联合保荐的项目来看，在证券发行上市前各券商基本上还可以履行勤勉尽责义务，但在证券发行上市后的持续督导阶段联合保荐各方存在互相推诿的现象。为此，本次修订不再区分项目大小，原则上一律不允许联合保荐。同时考虑到证券公司目前开展的直接投资业务，《管理办法》要求保荐机构在存在与发行人存在一定关联关系的情况下，必须引入一家无关联关系的保荐机构，采取联合保荐的形式推荐发行人的证券发行上市。
2、保荐与主承销的分离。保荐机构和主承销商承担着不同的职能，是两个不同主体。尤其是随着证券发行市场化改革的推进，证券承销的风险加大，市场也有了对联合主承销的需求。为此，本次修订参照国际惯例，允许联合主承销，即保荐机构只能由一家券商担任，主承销商则可由多个保荐机构担任。
3、辅导。《暂行办法》制定时，有关尽职调查、改制、发行条件、辅导等的内容在《首次公开发行股票辅导工作办法》（以下简称《辅导办法》）中已规定，因此《暂行办法》对辅导的要求只有一条原则性的规定。新老划断以来，随着相关监管规则的陆续出台，《保荐人尽职调查工作准则》、《首次公开发行股票并上市管理办法》已将《辅导办法》中有关尽职调查、改制、发行条件的内容重新梳理并加以规范，《辅导办法》适用的范围仅剩下有关辅导的内容，再单独存在的价值已不大。本次修订重新整理了《辅导办法》有关辅导的规定，根据实际的需要将辅导定位为“对发行人的董事、监事、高级管理人员及持有5%股份的股东（或其法定代表人）进行系统的法规知识、证券市场知识培训”，同时将《辅导办法》有关辅导的内容细化为辅导备案、辅导对象、辅导内容、辅导验收等几个具体条款。鉴于《辅导办法》的全部内容已经分别体现在包括《管理办法》在内的一系列监管规则内，待《管理办法》出台后即可正式废止《辅导办法》。
三、保荐制度的完善将推动核准制向注册制的转变
核准制的核心是监管部门进行合规性审核，强化中介机构的责任，加大市场参与各方的行为约束，减少新股发行中的行政干预。几年来，中国证监会一直沿着市场化方向不断深化证券发行审核体制改革，通过制度建设逐步强化市场约束机制。保荐制度、发审委制度和询价制度是现阶段发行监管的基础制度，更是发行审核体制市场化改革的重要组成部分。通过这些制度安排，突出了发行监管过程中中介机构的把关作用，强化了市场主体的约束机制，增强了发行审核透明度。
今后，中国证监会将继续坚持市场化改革方向不动摇，进一步深化发行监管的改革创新。以此次《暂行办法》的修订为契机，保荐制度的完善将进一步落实保荐机构及其保荐代表人的责任，强化保荐机构的内部控制，形成良好的项目筛选机制；平衡保荐机构和保荐代表人之间的权力和责任，形成二者协调发展、合理制约的良性互动关系。对那些执业质量低劣、未履行勤勉尽责义务、“只签字不干活”的保荐代表人，以及极少数扰乱行业正常秩序、违背基本的职业操守、利用保荐代表人的特殊地位谋取不正当利益的“害群之马”，中国证监会将严加监管、坚决撤销其保荐代表人资格。可以预见，《管理办法》的实施将进一步促进上市公司规范运作和可持续发展，提高上市公司的信息披露质量，推动市场诚信建设。随着证券市场的不断发展和市场供求关系的基本平衡，发行制度最终将从现行的核准制转变为注册制。保荐制度的不断完善，也将为我国证券发行制度最终向注册制的过渡奠定基础。