上海70亿国资流向失控调查：国资监管缺少制衡 公司, 经营, 上海市政府, 上海社保, 上海国资

ccaa

“上海社保基金案”余波未了。
10月24日，上海市政府新闻发言人小组证实，上海市国资委主任凌宝亨、副主任吴鸿玫正在协助调查。某财经报纸援引一位上海国资系统人士的话称，“上海国资系统存在的一些问题将逐渐浮出水面。”
国资非正途入市
上海市徐家汇路555号，上海国有资产经营有限公司(以下简称“上海国资经营公司”)即坐落于此。作为沪上屈指可数的几家政策性投资性公司之一，此时的国资公司内部并不平静。
据上海媒体报道称，在上海社保案发后，该公司的多位干部主动向中纪委调查组反映公司的有关问题，而其上级主管部门上海市国资委也对公司进行了一次调查。
这次调查结果显示：“上海国资经营公司对房地产领域的委托贷款有70多亿元，超过公司对重大市政工程、基建等领域的投资。这70多亿元当中，有80%以上贷给了民营房地产企业，委托贷款年利率则是6%～15%。”
本刊记者走访的上海当地一位房地产从业人士认为，作为融资的一种手段，单纯从行为本身来看，问题不是太严重，此前国家也并无明文规定禁止这一行为。而从国资经营公司的角度，将资金贷出去获利也属正常，况且房地产还款能力比较强，还有不动产做坚强的后盾。
他表示，国资进入房地产业“在关键时候有利于帮助开发商渡过难关，稳定房价。”同时，他也并不否认有些钱“贷给了不恰当的行业和企业。”
根据上海国资经营公司网站资料显示，该公司成立于1999年10月15日，注册资本50亿元，是经上海市政府批准成立的国有独资有限责任公司。作为上海市政府批准成立的一家市管综合性国有资产经营公司，其主要任务是通过市场手段，盘活市政府授权经营的国有资产。
从业务范围上来看，国资经营公司的主要业务为资产经营、资产托管、实业投资及其相关的咨询服务，后来还增加了资本运作相关的担保业务。
凭借其独特的政府公司地位及对雄厚国有资本的运作，上海国资经营公司在资本市场上早已名声鹊起，俨然成为具有政府背景的资本市场大投行，影响力不断扩大。
据调查，在这70多亿委托贷款中，80%以上流入了民营房地产公司，合作项目达60 多个。前述房地产从业人士认为，这70多亿元投入上海房地产客观上起到了托市的效果，肯定对前两年居高不下的房价起到某种程度的哄抬作用。如果将全部贷款追回，将会对上海楼市造成新一轮影响。
房地产行业本身是一个资本密集型行业，正是由于在当前银根不断收紧的宏观调控形势之下，开发商从银行获得贷款的间接融资渠道受到了限制，才不得不转而寻求其他的融资途径，委托贷款就成为这种新的融资途径之一。
按照前述房地产从业人士的说法，“国家没有规定企业的钱不可以借出去用，只是不让直接借而已。”
上海国资经营公司放贷70亿
70亿的进退游戏
根据《贷款通则》的定义，委托贷款是指由政府部门、企事业单位以及个人委托人等提供资金，由贷款人(受托人)根据委托人确定的对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款。

据熟悉上海国资委托贷款模式的内部人士透露，上海国资经营公司对房地产企业或项目进行委托贷款有三种主要操作模式：
其一是“四证不全”者。根据《商业银行房地产贷款风险管理指引》要求，“商业银行对未取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证的项目不得发放任何形式的贷款。”在此情况下，先由上海国资经营公司提供委托贷款，房地产商获得资金后缴纳相关资金使“四证”齐全，获得银行贷款后归还国资经营公司提供的资金。
其二是“四证”不全、且项目自有资金未达到35%的
房地产商。国资经营公司先注入一笔资金参股项目公司使其自有资金比例达标，然后再委托贷款给该公司。项目完成后，房产商再回购国资经营公司所持股权，同时归还委托贷款资金。
第三种是，房地产商资金特别紧张，国资经营公司注入资金参股，使其35%的项目自有资金比例达标，然后对项目进行委托贷款。企业不回购国资经营公司持有的股权，房地产商给国资经营公司支付固定回报。
近年来，上海国资经营公司的贷款规模逐年增大，从2003年的不到10亿元，上升到2004年的30多亿元，直至如今的70亿元。
有消息称，2005年6月份以后，上海国有资金对房地产商的委托贷款利率已经达到15%，有的甚至达到18%，几乎与地下钱庄的借贷利率相差无多。
据称，上海市国资委已就此向上海国资经营公司发出专项整改通知，并要求上海国资经营公司必须积极配合上海市公安局经侦总队对公司委托贷款的调查工作，同时必须严格按照国家对房地产行业的宏观调控政策以及央行对房地产行业贷款的有关规定，立即停止对房地产领域的委托贷款。
俗话说，无利不起早。在高额利润驱使下，进行委托贷款业务的自然也绝非上海国资经营公司一家。2005年前后，随着宏观调控和银行对房地产等固定投资贷款的控制，上海众多房地产企业开始寻找上海社保、其他上海国有部门或国有企业的资金支持。这些委托贷款资金大部分流向了房地产市场，另一部分进入了股市。

反思国资管理体制
反思“牧羊犬”模式
由上海社保案引致曝光的众多国企资金使用违规问题表明，素有先行者之称的上海国资改革，盛况之下亦有暗流涌动。面对其纷繁复杂之状，一位长期关注研究上海国资改革的专家对本刊记者表示，“复杂，里面的问题一下子说不清楚”。

1993年，上海成立国有资产管理委员会(国资委)，下设国资委办公室(国资办)。此时的国资管理体系是，国资委是一个“会议体”，国资办作为一个常设办事机构负责日常协调。
2003年，上海国资委挂牌成立，36家曾经属于不同委办管辖的大型国有集团归到国资委，上海新一轮国资改革由此揭开帷幕。
在具体的改革规划中，国资委下属的30多家集团公司大致被分为三类处理：第一类是诸如百联集团、锦江集团、
上汽集团等经营良好、有发展前景的集团公司，这类企业要发展壮大；第二类企业就是要成为资产投资公司，从现有的集团公司中选择一些有资本运作经验的转型成为资产投资公司；第三类就是那些剩下的经营状况不是很理想、产业前景不被看好的国有企业集团，将通过第二类的资产投资公司，实现资产重组或者国有资产的退出。
在国资管理体制上，上海实行的是包括“国资委、中间层公司以及产业公司”在内的三级管理体制。上海社科院部门经济研究所副所长杨建文研究员喻之为“牧羊犬”法。
上海国资经营公司这样的资产投资公司扮演的即是“牧羊犬”的角色。该公司主要持有的是原上海市财政局投资的金融类国有资产，它的主要任务就是“以存盘现”，把存量国资盘活后，将所得利润去投资上海市急需发展的新领域。
除上海国资经营公司外，扮演类似“牧羊犬”角色的还有上海大盛资产有限公司和上海盛融投资有限公司，都是注册资本数十亿元的大公司。
截至2005年底，上海国有资产总量达到7300多亿元，相对2004年净增400多亿元。从上海国资总量的快速增长来看，这一体制的助益自不待言，但这一体制自身的弊病却一直未予解决。
“此次上海社保案涉及到众多的国企资金使用违规问题，我们需要认真对上海国企这几年的改革方向、改革方式及管理体制进行反思和梳理，问题出现在什么地方，然后有针对性地进行调整。”一位上海市国有资产规划投资委员会常任委员在接受媒体采访时作上述表示。
前述不愿透露姓名的国资专家认为，不要把过去、现在上海国资国企的改革看作是终极模式，而应将上海的国资问题置于上海发展模式的框架下来理解。
“国资发展模式是上海发展模式的派生物，国资模式改变的前提，是上海增长方式和发展模式的改变。而上海发展模式的转变，又取决于上海发展的内在要求和环境条件的变化。”他说。
在他看来，上海是典型的政府主导型发展模式，走的是典型的城市经营型发展道路。政府作为发展的主体，对城市的各种资源进行尽可能的有效配置，再通过现有资源吸收整合其他资源，包括外资和民资，共同推进上海的城市发展。这种发展非常有效，但政府层面的绩效是以扭曲市场关系为代价的。在这个发展平台上，政企合一或是官商互动是常态。
在政府主导型的城市经营模式下，国资是政府手中很重要的一块资源。通过这个资源吸引其他社会资源，通过搞活自己本身搞好社会经济。1993年上海国资改革启动，随后的动作很大，政府主导型的特征更明显。
他强调说，这种发展模式的有效性很高，但同时，这种发展模式的风险性也很高。政府如果做得对，结果还好。一旦在发展思路和发展决策上出了偏差，就会出大问题，缺少防范机制和制约手段。此次上海一系列大案，就是这种结果。案子都出在国资这一块，如社保、
公积金等，这个层面能够动用的资源很大，如果没能形成制衡关系的话，在调配过程中就会出问题。
“目前一个国资的监督功能，一个管理功能，都集中在国资委。在过渡时期是可以理解的，但从长远来看，监督功能与管理功能不应该集中于一个行为主体。这样就缺少制衡，裁判员、运动员，甚至再加上教练员，集于一身，无论于公于私，都是有害无益的。”这位专家说。
谁来监督国资委
在国资委成立伊始，上海社科院部门经济研究所副所长杨建文研究员便撰文指出了这一新机构的复杂性：“对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人，扮演‘老板’的角色。国资委具有双重身份，处在相当复杂的委托代理关系的中心。”
“现在的国资国企发展，成也国资委，败也国资委。国资在整体发展中的作用，很大程度上是政府想让你干什么就是什么。”一位不愿透露姓名的国资管理人士表示。
事实上，谁来监督国资委，一直是国资管理面临的一个主要问题，但在制度设计上上海似乎还没有想好。
在2003年上海市人大会上，人大代表邱益中就曾提交议案，主张由人大来监督国资委。
但据当时的媒体报道，上海国资决策人士并不想引入人大监督，一则人大还要专门设立一个委员会，有制度变迁的改革成本；二则国资过于复杂而敏感。
在上述国资管理人士看来，原来是三位一体(所有者代表、监督、管理)的功能，无论哪个层面都搞不好，现在是三位两体，但实际上应该是三位三体。“国资委机构的执行层还没有形成，而国有企业的执行层还要取决于国资委，因此如果目前根源上的问题不解决，还是比较难的。”
因此，“国资国企的进一步改革，如果要有新的突破的话，政府行政管理体制改革是前提，尤其对于上海来说，更是这样。”该人士对本刊表示。