| 五讨论 财政转移支付存在于所有具有多级政府体制的国家。但财政转移支付的决定性因素却各不相同。有的国家(如美国)欣赏有条件(或者是特殊目的)的拨款，其他的国家(如加拿大)则偏好无条件(或者一般目的)的拨款。无条件拨款居于主导地位的地方，财政转移支付按照某种精心设计的公式来计算，将政治干预的可能性降到最小(如德国)。当分配一般目的的拨款规则不明朗时，就存在很大的要价空间(如印度和俄罗斯)。有条件拨款居于主导地位的系统则提供了一个完美的制度环境以便于展开各为其政的政治角逐(如美国)。 在中国，一般目的的财政转移支付占总财政转移支付的主要部分。不过，一般目的的财政转移支付的总量里包含了"返还收入"，"返还收入"的分配一般按照特定的公式计算得出来。即使这些公式没有反映平等原则，他们也限制了讨价还价的范围。旧的拨款和上交也是如此。无疑所有测度要价能力的变量都几乎没有解释能力。 如上文所述，设计"返还收入"的初衷实际是为了保护地方的既得利益，而不是为了缩小日益严重的地区差距。这解释了为什么很难找到中央向低收入地区分配财政转移支付的事实依据。在某种意义上，似乎可以很公正地说，就财政转移支付的问题，中央的决策者没有多少任意施为的空间。很多财政转移支付分配已经既定。问题是，在他们可以控制的范围之内，又是什么应该优先考虑。前面部分的分析说明国家的统一也许是他们最为关切的。 这一点无疑是个新发现。在对1978-1992年间财政转移支付的一项研究中，Martin Raiser已经发现，所有穷省都得到了数量不等的补助，但最穷的省份却并未必然得到最高水平的补助。补助水平最高的是那些非汉族人口为主的省份，尽管他们的收入水平超过了那些最穷的省份。这个发现促使他开始怀疑中国的财政转移支付更可能是由政治考虑驱动，而不是公正性考虑。本研究可以说为他的猜想提供了系统性的证据。 那么，为什么国家统一在中国财政转移支付的分配中具有如此显著的意义呢？ 中国是一个有56个民族的多民族国家。汉族人口占人口的91%，是多数民族。其他的人口则分为55个民族。少数民族的对中国的长期发展和国家安全的重要性与他们的人口比重是不成比例的。 首先，尽管人口比例很小，中国少数民族的数量却很庞大。虽然只占总人口的9%，绝对数量实际上超过了诸如德国、法国和英国这样的欧洲大国。很少人认识到中国其实是世界上穆斯林人口最多的国家之一，其数量近2000万，比阿拉伯联合酋长国、伊拉克、利比亚和马来西亚都要多。 第二，少数民族的数量增长比率超过了汉族。虽然汉族人口总量在1982年到1990年间增长了10%，但少数民族的人口总量增长了35%，从6700万增加到9100万。对1995年的总人口的1%所作的一项样本调研表明，有1亿846万人属于少数民族，占全国总人口的8.98%，较之1990年的数据上升了0.94%.如果少数民族继续保持这样的人口增长率，到2080年，其总人口将达到8亿6400万。 第三，少数民族分布的地区极广。每个省、自治区和直辖市和多数县级单位都有少数民族。不过少数民族主要聚居于中国西部，覆盖了中国近三分之二的国土。 第四，少数民族的主要聚居区资源大多很丰富。西北地区富有煤(中国的主要燃料)，西南地区有无限的水电潜力。青海柴达木盆地有大量天然气，新疆塔里木盆地又有油又有气。黄金和其他金属矿在西藏、贵州和云南都很富饶。能源是中国未来发展的瓶颈。西部地区看来掌握着未来的钥匙。 最后，中国的少数民族主要生活在边疆地区，如北部的蒙古人，西部的维吾尔和藏族人，西南的壮族、彝族和白族。换句话说，中国的边疆主要由少数民族居住着。在新疆、西藏、内蒙古、云南和广西的很多边疆地区的县乡，当地人口的90%以上都是少数民族。从安全角度考虑，这些地区对中国国防的前哨具有巨大的战略价值。 正是认识到了少数民族的正式地位及其战略重要性，中国划分了四级行政自治机构，包括5个自治区，30个自治州，120个自治县(在内蒙古等地，又称自治旗)，1200多个自治村。虽然这些自治地区对当地事务并不享有真正的政治控制，但身为少数民族却拥有自治地区的事实总是令人愉快的，那些确认为少数民族的团体能够通过各种实际的项目获得利益。最明显的特权有发言权，学习本族语言的权利，宗教信仰自由，以艺术和流行文化形式表达各自文化差异的权利，生育更多子女，子女获得更多的教育机会，获得公职的更多机会，更重要的是，纳更少的税，接受更多的补助。 1980年以前，自治地区对财政转移支付的依赖性很高。居住在贫困地区的汉族居民的依赖性也是如此。从1980年代早期开始，财政转移支付的额度实质上减少了。结果，贫困地区不复能得到以前那么多的财政转移支付。当然也有例外。如Martin Raiser 在其1998年的研究中指出，即使在1994年的改革之前，所有接受财政转移支付多的省都是少数民族人口多的省，如西藏、新疆和青海。本研究显示了这种分配模式的连续性。 促使决策者青睐少数民族的是一种强烈的希望维持国家统一的愿望。在中国人的灵魂深处，人们非常惧怕国家分裂。中国现在是一个统一的国家，没有任何导致分裂的紧迫危险，而领导人连任何分裂的可能都不希望看到。 使中国领导人高度关注的事情有两个方面。首先在沿海以汉族为主的地区和西部少数民族主要分布的地区之间，经济差距持续扩大。中国以市场为导向的改革更是扩大了业已存在的差距。几乎没有迹象表明东部的繁荣渗漏到了西部，中央的决策者完全有理由担心这种不平衡会对久已存在的不同民族、语言和文化之间的怨恨火上加油。其次，在中国边疆地区，特别是新疆和西藏存在的分裂活动和民族动荡，构成了北京的另一重烦恼。特别是中国中亚边境上新出现了几个国家，促使中国更多地关注分裂情绪是否会扩散到中国的穆斯林地区。北京的挑战是如何让少数民族确信与中央政府合作比分裂出去对他们更有利。为此，中央的决策者必须考虑少数民族的利益。财政转移支付是一个平抑民族或宗教独立情绪(无论真的还是潜在的情绪)的工具。这是中国政府愿意甚至很高兴接受的东西。事实上，不管财政转移支付问题何时发生，中央政府从不厌烦地一再强调民族地区应当被优待。省级政府也照此办理。 财政转移支付分配中的政治考虑非常明显。8个少数民族聚居的省份，当地人均的自创收入通常比其他省份要低。由于中央的财政转移支付，8个省份的人均支出则总是远远高于除北京、天津、上海和广东外的其他地区。更有趣的是，在分配财政转移支付时，中央政府似乎给予最容易受到民族分裂影响的省份，如藏族人和穆斯林居住的地区(西藏、新疆、青海和宁夏)以绝对优先权。另一方面，少数民族几乎不生事端的省份，如广西和贵州，在北京考虑财政转移支付时就没有那么受重视。 | 
发表于 2005-11-30 09:22
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