第二轨道外交促东亚合作 跨国智囊讨论敏感话题 敏感问题, 中国人, 合作, 领导人, 韩国人

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中、日、韩跨国智囊们正坐在一起，心平气和地讨论敏感问题，并准备把结论呈报给各国的领导人

东亚一些国家正因为历史和现实问题而怒目相向，“战火”“阴云”密布，而上海，细雨和艳阳交错的春天，显得平和。

在景象鲜明的东方明珠塔附近，日本人、韩国人、中国人……正坐在一起，心平气和地讨论敏感问题，并准备把结论，呈报给各国的领导人。

4月1日，来自东亚和东盟的50位专家刮起了一场“头脑风暴”──参加“东亚思想库网络”(NEAT)金融合作会议。这个会议，仅仅是整个NEAT系列活动的一个部分，其余将陆续展开，涉及政治、经济、外交中的许多“尖端问题”。

显然,会议给人以特别的印象。在“政冷”使得一些国家的高层互访变得似乎遥遥无期时,在冰层之下,却有特别的力量,为各国领导人进行思想共享搭建着新的平台。

上海社会科学院院长助理屠启宇说，许多人不知道，除了政府之外，解决东亚问题还有“第二轨道”(以下简称“二轨”)，它很活跃。

“二轨”还不完全是通常人们理解中的“民间交流”。一般的民间交流,不一定带有政府背景“NEAT的特别之处在于,它是第二轨道机制,既是由来自学术界、而同时又和政府有密切联系的人士参加的一种机制。”东亚思想库网络中国国家协调员、中国外交学院院长吴建民对《瞭望东方周刊》说。

他说，东亚有很多思想库，但NEAT是惟一向“10＋3”领导人会议提供智力支持的一个平台。

他介绍，NEAT通过工作组会议作出有关报告，并在报告中提出政策性建议给东亚“10＋3”领导人会议参考，比如这次上海会议的报告就会先提供给今年8月东京年会，然后再提供给领导人会议。

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中国思想库还有发展空间

在过去的10多年里，中国思想库的影响也在逐步扩大，为中国政府制订内外政策发挥了重要作用。

“以前学者们对政府的依附心理过重，往往会在国际问题上拿不出更多参考意见。”杨剑说，“现在我们从各种渠道了解信息，从国家利益的角度更加客观地判断局势并提供政策建议。”

中国思想库在经历了从被动到主动的发展过程以后，已经逐渐形成了自己的研究风格。

上海某国际问题研究机构一位不愿透露姓名的负责人对《瞭望东方周刊》说:“我们的观点不会跟风,也不会很偏激。在中国对外关系好的时候,我们去发现一些潜在的问题;在关系很糟糕的时候,我们也不会火上加油,而是发现里面积极的因素与合作的机会。冷静观察和思考,从深层次和长远角度考虑问题,这是我们的原则。”

“由于政府越来越讲究科学决策，思想库发挥的空间就大得多了。由此，这种自下而上的思想库特色就越发明显了。”袁鹏说。

上海市欧洲学会会长伍贻康长期从事欧洲研究，对于思想库与政府的关系深有体会。他对《瞭望东方周刊》说:“中国思想库的活动还处在探索阶段，这与中国的体制和发展有关。政府本身有研究机构，过去他们总是召集高校和研究机构的专家做调研，然后把调研报告整合以后交给政府官员。现在政府官员开始更多地召开专家讨论会，直接与学者对话。”

中国思想库的发展在给学者带来成就感的同时,也让他们面临转型的问题。上述那位不愿透露姓名的负责人说:“以前专家就是做学问、写论文;现在则要考虑如何把这些学问变成对政府有决策价值的政策建议。研究不仅要深入,还更要有前瞻性。”

此外，中国思想库也存在一些不可忽视的问题。复旦大学美国研究中心孙哲教授认为，中国思想库有“现实性”有余而“独立性”不足的缺点。

孙哲说:“中国思想库虽然和西方多数思想库一样,不以赢利为目的,把影响政府决策作为己任，但在实际运作中，仍然存在事业单位中普遍带有的一些制度缺陷。比如，机构比较臃肿，人员水平参差不齐，因此在参与实际决策中，中国思想库所扮演的角色仍受到相当大的限制。”

孙哲希望，随着中国改革开放的发展，这种情况，会得到逐步改观。（完）

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思维转换:从“单轨”到“多轨”

加拿大学者保罗·伊文斯认为，参与“二轨”的人一般是各种类型的政策专家，包括学术研究人员、退休官员，偶尔也有记者和政治家，特别重要的还有以私人身份出席的政府官员。

他指出，如果按照参与者和目的划分的话，第一轨道指政府部门，第二轨道指希望与政府一起工作并试图影响政府的政策专家。

他甚至还提出，此外，还有第三、第四、第五……第九轨道，人们可以从不同的角度，在不同的机构和行为之间，形成互动。

“二轨”目前被多用于国与国的交流，而其思想精髓或者其“神韵”，却是把政府与民间、官员与专家的力量融汇提升到一个新的层面上来，以促进解决靠传统的单一方式较难解决的问题。

显然,一种新的思维方式已被提了出来:“轨道”不是惟一的,也不是单向的。这种适应快速变化社会的模式，不仅引起了外交家的兴趣，而且对于政治家执政，对于企业家经商，对于社会各界解决它们领域的矛盾冲突，都会带来灵感和启示。

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第二轨道中的思想库

“我们的观点不会跟风，也不会很偏激”

在第二轨道上往来穿梭的是各国思想库中的学者。他们所担负的已不是单纯的学术研究，而是和政府官员一样考虑关乎国家命运的政治问题。

早在中国古代政治中，在帝王身边就有了“谋士”、“军师”的身影。他们直接参与国事，为统治者献计献策。古代“养士”的情况十分普遍，“公子门下，食客三千”就描绘了这一盛况。

然而，现代“思想库”却源于西方。英国于19世纪后期成立了费边社，20世纪初成立了皇家事务研究所，到了20世纪末，成立了英国外交政策中心。

不过,思想库(Think Tank)这个词的发明者却是美国人。据了解,思想库出现于第二次世界大战期间,美国人用以指称战争期间美军讨论战略和作战计划的保密室(类似作战参谋部)。现在这个纯军事用语的意义已经扩大到对外关系等许多领域。

而美国最早的类似于对外政策思想库的东西,可追溯至第一次世界大战后的巴黎和会上。当时根据巴黎和会的附带决议,与会者致力于建立一个研究所,起名为“国际事务研究所”。1919年巴黎成立了一个国际事务研究所,设立了两个分部,其中一个就在美国。两年后，对外关系委员会成立，美国第一代对外政策思想库诞生。

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思想库决定美国人的一生

有人说:“思想库的研究报告，决定着美国人从出生到死亡的一生。”可见思想库对美国影响力之大。

据统计，全球现在各类思想库共有3000多个，其中美国就有1600多个。其中有政府资助的，也有民间投资的。最有影响力的是对外关系委员会、兰德公司、胡佛研究所、美国企业研究所、布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、和平研究所、传统基金会等。

美国首都华盛顿就有“智库一条街”，那里思想库云集，是美国内外政策构想的源头，政界对此颇为关注，并乐于投以巨资，而政界人士前往研修已成惯例。

在阿姆德拉克车站附近的传统基金会总部，也总能吸引议会的帮手、国会秘书们在那里研政谋策。国际战略研究中心也是基辛格、布热津斯基等当今美国著名的智囊人物组成“梦之队”所在地。

中国现代国际关系研究院专家陆忠伟有一个很妙的比喻:在美国的决策体系中，政党是“四肢”，思想库是“心脏”。

有人说，小布什一跃成为美国总统，并在连任后巩固了自己的权力和威望，思想库对他的作用非同一般。

兰德公司曾经发表的题为《美国和亚洲:美国新战略和军事力量态势》的研究报告的主要内容，也被布什政府所采纳。该报告勾画出21世纪初美国亚太战略的轮廓，即以中国为潜在对手，以军事干预台海危机作为筹码，遏制中国发展成为有影响力的大国。

而在思想库和政府部门之间还存在着一种“旋转门”现象。一方面，思想库将其精锐输送到政府机构任职，由政策分析家变为决策者;另一方面，四年一届总统选举中的下台官员，纷纷跑到思想库中“韬光养晦”，以待东山再起。

因“水门事件”辞职的尼克松总统，在辞职后自创了一个思想库──尼克松基金会，对美国政策继续施加影响。而克林顿政府中的部分成员在离开白宫后，还在华盛顿思想库中发挥作用。

通过“旋转门”，学界与政界、思想与权力之间得到通畅的交流，从而有效地保证思想库对政策施加影响。

除了为政府献计献策，美国思想库在第二轨道外交中还扮演着重要角色。中国外交学院院长吴建民对《瞭望东方周刊》说:“美国政府在访华前，都会让思想库来打前站，带着访华的一些议题与中国各方面接触，试探中国的态度。他们相对自由度大，可进可退，在掌握了各方情况后，为美国政府的决策作充分准备。”

中国社会科学院日本研究所政治研究室主任高洪在接受《瞭望东方周刊》采访时也表示,学者不管是向政府还是向社会输送产品,由于传播的扩散特性,都会发挥较大的影响。

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亚洲思想库走向联合

相对于西方现代思想库的活跃，东方国家的思想库发展相对滞后，而让思想库在第二轨道中发挥作用就更少了。

中国现代国际关系研究院美国研究所副所长袁鹏对《瞭望东方周刊》说:“这与国家的政治体制和政权组织形式有关。在上个世纪80年代，日本在这方面先行，与日本的经济腾飞和国际地位上升相辅相成。日本政府开始发现被他们称为‘脑库’的智囊机构，不仅可以为其执政服务，还能在外交上打通各方面渠道。”

尤其在亚洲金融危机以后，亚洲各国都在思考如何依靠亚洲的体制解决亚洲的需求，逐渐摆脱对美国的依赖。思想库遂被看重。

上海社科院台湾研究中心副秘书长杨剑对《瞭望东方周刊》说:“亚洲思想库现在必须站在地区发展的立场，在考虑本国利益的同时，还要照顾到其他国家的利益，研究出一个能让多方接受的亚洲发展思路。在上海召开的东亚思想库网络金融合作会议就是最典型的例子。”

在建立东亚共同体的过程中，作为第二轨道外交活动平台的东亚思想库网络，已经成为东亚合作的一个重要智力支撑。

而中国外交学院担任着这个思想库网络总协调的角色。作为外交学院的院长，吴建民便成为了东亚思想库网络的总联络员。

他对《瞭望东方周刊》说:“亚洲人现在越来越发现思想库在第二轨道中的重要性了。学者们提出的建议都是建立在地区发展的基础上，在相互的思想碰撞中，又会有新的灵感和创意产生。”

在第二轨道方面,中国思想库还已经与其他国家的研究机构以及国际组织建立了机制化的对话平台。据了解,中国已经连续5年与上海合作组织的相关国家总统战略研究所召开会议,叫作“中亚形势和上海合作组织”。主办方是上海国际问题研究所。在去年的会议上,美国也有专家前来参加。这个会议就是为了配合上海合作组织首脑会议,事先讨论该组织讨论的议题。

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建立新的中日“二轨”迫在眉睫

和中美交往相比，“二轨”在中日关系的发展中起到了不可磨灭的作用。特别是上个世纪50年代，在中日双方政府外交渠道完全不畅通的情况下，“二轨”促进了战后两国人民消除敌意、增进了解，最后对官方关系也产生了积极影响。

1972年，中日签署了建交联合公报。“人民外交大大促进了两国关系的发展，我们这样的做法可以说在国际关系上创造了新的范例。”周恩来说。

随后的20年左右时间，中日交流是“双轨并行”的时代。“这就是说，在政府主导的框架内，同时存在民间友好交流与合作。”中国社科院日本研究所高洪研究员告诉《瞭望东方周刊》。

然而,这样的局面后来有了变化。高洪说，就日本而言，社会思潮总体保守化,政府右倾化,搞友好的人士似乎不那么吃香了,新一代人取代老一代人,以前搞“二轨”交流的人基本退了下去,新人由于国家利益对抗的时代特征,相互之间的沟通变得比较困难。

“曾经很高涨的中日民间交流渠道目前处于相对堵塞的状态，并不畅通。”高洪说。其实，和上个世纪80年代初期相比，中日双方的人员交流数量增加了上百倍，但这并不等于双方友好温度的上升。

就目前中日政治关系的低谷，上海某国际问题研究机构一位不愿透露姓名的研究员对《瞭望东方周刊》说:“日本思想库中的右翼力量对日本政府的影响在上升。他们中的一些人曾经在与我们的小范围讨论会上说:‘台湾是日本的生命线，对日本的战略意义很重大’。”

在今年抗日战争暨反法西斯战争胜利60周年纪念和日本申请加入联合国常任理事国的背景下，日本有些人在对中国关系上把水搅浑，这位研究员认为，中国思想库应该从这些表面的混乱中看到日本真正想要得到的利益是什么。这就需要多观察日本学者现在关注什么，他们的思路是否有调整。

因此，加大力度建立新的中日“二轨”交流渠道是一项紧迫的任务。用高洪的话说，这是个迫在眉睫、势在必行的任务。

张蕴岭研究员告诉记者，在中日交流问题上，中日友好21世纪委员会去年就提出，由中日双方共同出资建立一个中日共同基金，促进双方人员交流，增进双方青年的相互了解。如今这个建议已经被两国政府接纳并开始实施。

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能做官方不便做的事情

接受《瞭望东方周刊》采访的人士几乎都对“二轨”的作用表示了极大的肯定和认同。作为非官方渠道,“二轨”方式比较灵活、广泛,常能够做官方不便做的事情,起到官方渠道难以起到的作用,它又可以避免纯民间交往中或会出现的偏执情绪。

例如，亚太地区的第二轨道就可以为敏感问题的对话提供一个场所和机会，在南海问题上、反恐问题上都是首先在第二轨道对话会议上进行讨论和磋商，取得一致意见后，才拿到官方场合认可的。

同时，加强第二轨道的合作和交流有利于培养各国合作的良好习惯。正如《东盟地区论坛概念文件》中所说，“从长远目标来看，第二轨道的活动，可以在参与者之间创造一种共同体意识。”

通过参与第二轨道交流,各国学者和精英阶层之间无疑培养出一种良好的私人关系。复旦大学美国研究中心的孙哲教授认为,“二轨”最大的作用不仅在于其作出的报告会对政府出台政策产生影响,而且在于双方对彼此观念的塑造和私交的深入建立。

同样，在中国社会科学院日本研究所政治研究室主任高洪看来，从事“二轨”的主体虽然是民间、个人，但影响力会在整个国家、民族的广阔视野里发挥作用。“一个研究日本的学者，在电视上发表自己对于中日关系的观点和看法，他影响的受众可能遍布全国。”

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从事“二轨”的特殊人才

在吴建民看来,从事“二轨”外交的人才,最好是一些和其他国家有一定联系的学者和研究人员,同时有一定的官方背景。

吴建民本人就是一个很好的例子。他对于自己从驻法国大使到外交学院院长的角色转变有很多感悟。他对《瞭望东方周刊》说:“官员要受到政策的限制，在谈判时机不成熟时，不好试探对方。但学者有学术自由和思考的空间。学者有好的建议可以游说，但官员更多的是执行。”

吴建民说，对于美国在一些问题上对中国指责太多，中国人很反感。对于美国的人权报告和虐俘事件，中国人同样反感。“如果是外交部官员，这种情感只能用外交语言表达，但作为外交学院的院长，我就可以向美国人表达中国学生和老百姓的心声。”

今年4月4日到14日，吴建民率领中国国际关系学会代表团访问美国，与美国谈布什第二任期间如何推动中美关系向前发展。

而这一点在孙哲身上也有印证。由于他曾在美国学习和工作10年，和美国的一些思想库都有联系和交流，这就给了他从事“二轨”交流的优势和便利。

利用自己的特殊经历，孙哲做了很多中美交流的工作。让他最引以为自豪的，是组织一场中国大学生和美国国会议员直接对话的活动。

该活动请来了一些美国议员，包括美国国会参议员外交委员会主席拜登、参议员银行委员会主席萨班斯、参议员拨款委员会资深委员斯派克特以及参议院财政委员会资深委员汤普逊等人，来复旦大学与学生们面对面交流。

“这类交流对于美国的政治家理解中国的想法更起作用。”孙哲说。孙哲本人从事美国国会研究，并把研究成果提供给中国的人大机构。

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用于帮助解决中美及台海问题

“在中美关系的发展进程中，第二轨道发挥了很大作用。这从上个世纪80年代初开始，就比较突出。”孙哲对《瞭望东方周刊》说。

他介绍，在一些中美官方层面交流不畅通的问题上，第二轨道外交效果比较明显。比如，台湾问题引起了各方密切关注，在中国大陆和台湾地区不能直接对话的情况下，中国大陆、美国和中国台湾地区三方，也出现了第二轨道的合作，产生了一个交流平台。

中国现代国际关系研究院美国研究所副所长袁鹏对《瞭望东方周刊》说:“1998年，美国外交政策全国委员会与中国大陆和台湾的几个研究机构举行了一个第二轨道闭门会议。之后又开了几轮会议后，大家都觉得可行，就决定把这个会议机制化。”

“复旦大学美国研究中心主任倪世雄教授就作为中国大陆方面的学者，连续参与了美国外交政策全国委员会主办的台海问题‘圆桌会议’活动，发挥了一些官方外交渠道发挥不了的作用。这条‘第二轨道’已经成为公认的对外沟通渠道，有很大的影响力。”孙哲透露。

1998年克林顿访华时，中美双方的思想库也为此次访问打了前站。上海社科院台湾研究中心副秘书长杨剑告诉《瞭望东方周刊》:“在克林顿访华前，上海社科院、上海国际问题研究中心、美国哥伦比亚大学的研究机构等，在会前一起谈论了此次访问涉及的几个重要问题，形成备忘录，为双边关系提供政治和外交参考。之后克林顿关于台湾问题的‘三不’提法，就吸取了双方思想库商讨的结论。”

因此，在国际形势复杂的时刻，人们对于“二轨”，往往寄予较高的希望。但是第二轨道并非万应灵药。“毕竟，真正解决问题的还是政府，是‘一轨’。” 中国社科院亚太所所长张蕴岭说。