贾康：应对危机积极财政政策功不可没 中国经济, 财政部, 避风港, 研究所, 分水岭

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——访财政部财政科学研究所所长贾康

提到十年前那场席卷亚洲的金融危机，我们在谈论汇率、外债、游资、资本项目开放等问题时，一个词组——“积极的财政政策”不能不被提及。如果说，十年前的我国是因为资本账户没有开放而成为风暴的避风港，那么，联系当时的宏观经济背景，能使我们在危机中独善其身的，还有“适度从紧的财政政策”到“积极的财政政策”的转向。
启动背景：
亚洲危机影响之巨超出意料
中国经济时报：今天，当我们回望十年来财政政策，可以看到，以1998年下半年为分水岭，前后分别择机实施了“适度从紧”的财政政策与积极的财政政策。请您介绍一下亚洲金融危机发生后我国启动扩张性积极财政政策的背景。
贾康：自1993年中国的最高决策层决定加强宏观调控以克服经济过热和通货膨胀之后，三年左右时间内，国民经济成功实现“软着陆”。在1997年，关于软着陆之后宏观经济形势的判断上，已颇有争议，一些分析者认为我国经济出现了总需求不足问题，但这种观点一直到1998年初还未成为主流认识。
但到了1998年一季度末，1997年下半年爆发的东南亚金融危机对我国的影响已经相当明朗，并与一系列国内问题迭加在一起，形成了迫切要求“扩大内需”的压力，经济工作的重心必须明确地转向阻止软着陆后惯性下滑甚至“熄火”的方向上来。
中国经济时报：记得那时的情形很严峻。我国经济增长率从1993年的13.5%回落到1997年8.8%的水平，平均每年下降约1个百分点，1998年初时认为速度还处于比较适宜的区间，但惯性下滑并没有停止。1998年上半年经济增长率仅为7%，与全年8%的增长目标形成明显差距。同时物价水平持续负增长，出现了通货紧缩的迹象。
贾康：是的。亚洲金融危机影响之巨超出了一般人的意料。中国经济在此次危机中曾被评价为在亚洲表现最好、受影响最小。但到1998年一季度，外贸的增长幅度明显放缓，并于5月一度出现负增长，虽以后又止跌回升，但当年三季度末出口再次大幅度下滑，客观上这成为使各方对严峻形势形成共识的响亮警钟。
当时所面临的基本形势，除亚洲金融危机影响巨大，危机影响迭加到我国经济周期低谷阶段上，使经济增长明显趋缓，并出现通货紧缩迹象外，还有几个特点：我国二十年市场化改革终于引致了走出短缺的“全面买方市场”局面。改革攻坚阶段“国有经济战略性改组”带来了大量的“下岗分流”人员和失业压力。货币政策连续、密集运用，但政策效果不够明显，其操作余地已相对狭小。
上述几方面的情况综合在一起，使决策层于1998年为力求实现当年8%增长目标和抵御亚洲金融危机的冲击而采取增加政府投资、扩大内需方针。为贯彻这一思路，启动财政政策便是必然的选择。因为走向市场经济“间接调控为主”的宏观调控体制，财政政策是货币政策之外惟一可以仰仗的“主力型”工具和手段。
实施7年：
长期建设国债共发行9100亿元
中国经济时报：在积极财政政策启动之初，都有哪些实施要点？
贾康：1998年4—5月，当一季度和1—4月间的宏观统计数据得出之后，各方面关于宏观经济态势的认识趋于统一，决策层下定了增加投资、扩大内需的决心，在货币政策效应不理想的情况下，考虑更多运用财政政策实施扩张。6月中旬，财政部长项怀诚在《人民日报》、《中国财经报》发表关于宏观经济调控与启动经济增长的重要文章表示意向，指出我国现时不宜采取通过减税刺激经济的方法，而应适时适度地扩大财政举债规模和财政支出，增加投资，刺激消费，扩大出口，并通过推进改革克服制约有效需求的体制和政策因素，促进国民经济增长。有关部门加紧研究了启动财政政策手段、对原预算安排作出调整的方案，这一方案在8月的全国人民代表大会常委会上提请审议并获得批准。
预算调整方案的重点内容是：1.增发1000亿元长期国债，所筹资金用作国家预算内的基础设施建设专项投资。2.将年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常性项目支出，用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的按时足额发放和增加抢险救灾支出。
1998年，还向国有独资商业银行发行了2700亿元特别国债(期限为30年)，实际上是将银行对存款人的债务转为财政对银行的债务，财政继而把这笔可用资金如数打入四家国有独资银行的资本金账户，从而使我国国有商业银行的资本充足率和抗风险能力大为提高。
中国经济时报：在亚洲金融危机过后的几年，据我们所知，积极财政政策的实施力度和具体措施还做过若干调整。
贾康：对。1999年，根据当年第二季度表现出来的固定资产投资增幅回落、出口下降、消费需求持续不振的情况，决策层决定对积极财政政策的实施力度和具体措施作出进一步调整：第一，在年初原定500亿元长期国债发行规模的基础上，报请全国人大常委会审议批准，增加发行600亿元长期国债，仍中央、地方各一半，相应扩大中央财政赤字300亿元，以保持投资需求的较快增长。第二，调整收入分配政策，提高城乡居民收入，以刺激消费需求。第三，调整部分税收政策，支持外贸出口。
2000年，在上半年国民经济出现好转表现后，为了巩固这种重大转机，并预计到其后会有一些不确定因素，决定进一步加大积极财政政策的力度，在年初决定的1000亿元长期国债发行规模的基础上，下半年又实行预算调整方案，经全国人大批准，财政部增发500亿元长期国债，基本用于加快在建国债项目建设，以促使这批项目早日竣工，发挥效益。
2001年，积极财政政策继续实行。主要内容，一是继续发行基础设施建设国债；二是发行支持西部开发的特种国债；三是适当改善居民收入，刺激消费，继续提高公职人员工资水平。增发的长期建设国债共1500亿元，其中1000亿元主要弥补在建项目后续资金和工程收尾，另外500亿元为支援西部建设的特别国债，要支持青藏铁路等重点工程上马。同时，继续加大设备投资和高新技术产业的投资力度，包括技改贴息力度。
2002年，总体上延续了2001年的政策框架，并使国债资金的到位时间有所提前。
2003年，在继续实行积极财政政策的支持之下，成功地应对了“非典”的冲击，国民经济在三季度之后摆脱阴影，全年的增长率达9%以上。
中国经济时报：您认为，在我国抵御亚洲金融危机的过程中，上述扩张性积极财政政策取得的成效主要体现在哪些方面？
贾康：据有关部门测算，积极财政政策对于我国经济持续增长发挥了明显的促进作用，对于GDP增幅的贡献率，1998年为1.5个百分点，1999年为2个百分点，2000年为1.7个百分点，2001年为1.8个百分点。2002—2004年，也在1.5—2个百分点的水平。
7年间，长期建设国债共发行9100亿元，截至2004年年末，七年累计实际安排国债项目资金8643亿元。
“挤出效应”：
得不到有力的证据支持
中国经济时报：谈到实施扩张性的积极财政政策，就不能不提到“挤出效应”这个有争议的话题。因为不断有研究者提出，这一宏观政策会对民间投资产生挤出效应。国外也有人士表示担心，中国大规模发行国债，增加政府投资、扩大支出，是否会产生挤出效应。您怎么看待这个问题？
贾康：所谓“挤出效应”，是指由于政府通过向企业、居民和商业银行借款来实行扩张性政策，而引起利率上升，或引起对有限信贷资金的竞争，导致民间部门投资减少。它将使政府扩张性财政支出的效应部分地甚至全部地被抵消。
挤出效应并不是在政府实行扩张性财政政策调节时必然要发生的。具体到实行积极财政政策的实践来看，依据对经济运行各项指标的分析，在我国出现挤出效应的观点尚得不到有力的证据支持。这可以从增发国债对以下三个方面的影响来考察：
第一，增发国债对利率的影响。我国自1996年5月以来，名义利率多次下调，但实际利率是上升的，这并不是财政扩张带来的结果。由于中国尚未实行名义利率的市场化，积极财政政策不会影响名义利率的升降。实际利率的上升主要是因为物价水平下降，而中央银行出于种种考虑没有及时随物价变动调整名义利率所致。进一步看，价格水平下降也不是财政扩张的结果，相反，积极财政政策在一定程度上抑制了物价水平的下降。
第二，增发国债对借贷资金量的影响。近些年增发国债总体上没有与民间竞争有限的资金。1998年后的几年间商业银行的超额准备率超过70%，存在较大的存贷差额。商业银行近年的资金过剩主要是风险意识增强、企业投资收益较低、预期不好及产业政策调整的缘故，而且这种过剩是在满足了政府借款需求之后的过剩。
从实际经济运行看，民间投资主要受到民间资本的边际产出(或利润率)和公共投资影响，民间资本边际产出上升会引起民间投资规模的增加。如果公共资本投向竞争领域，即与民间资本的生产可以相互替代，增加公共投资就很可能挤出民间投资。积极财政政策的投资领域主要是生态环境保护、高速公路、铁路、供水和机场、粮库、农村电网等基础设施，属于社会公共支出领域，对民间投资不会形成挤出效应。相反，基础设施建设还可以改善民间投资的外部环境，提高民间资本的边际生产力，推动民间投资。
第三，财政支出对居民消费的影响。政府支出与居民消费可能具有某种替代关系，即财政增加政府购买支出可能挤出居民消费，但这要通过对财政支出结构进行具体分析才能确定。某些财政支出如招待费，的确是私人消费的替代品；公共设施支出则是私人消费的互补品；还有一些公共支出既是私人消费的替代品又是互补品，比如国家用于食品和药品检验的支出，既减少了私人的检疫支出，又可增加私人对食品和医药的支出。有关部门通过财政购买支出和居民消费关系的计量模型分析发现，我国财政购买支出与居民消费总体是互补关系，扩大政府支出对需求总体上具有扩张效应。
中国经济时报：2004年，在国民经济运行明显走过了从相对低迷阶段向繁荣高涨阶段的拐点之后，我国的财政政策也实现了从扩张性的积极财政政策向中性导向的稳健财政政策的转型。今天，如果总结财政政策在应对亚洲危机冲击中的贡献，您会作何评价？
贾康：1998年之后应对亚洲危机冲击的中国，在财政方面，所进入的是一个将政策调控和制度建设都与阶段性的宏观调控目标与中长期的制度转轨紧密呼应的历史时期，而不论是其间形成的政策调控方面的经验、成效，还是制度改革创新方面的进步、扩展，都是值得肯定和总结的。
可以这样说，中国市场化取向的改革和全球化取向的开放，伴随着其工业化、城镇化、信息化的潮流，在1997年亚洲金融危机的外部刺激之下的其后十年间，于政府理财、财政政策、财政制度领域，实现了一系列更接近“现代化”战略目标的提升。这种财政的综合性提升的根基，深植于市场经济资源配置机制的生成和发展过程；这种财政综合性提升所带来的初步成果的巩固，还将依仗今后相当长时期之内深化中国政府体系改革的不懈努力；这种提升在其所探索和造就的政府管理和运行机制方面，必然采取将人类社会的一切相关积极成果(如现代意义的公共预算)与中国转轨实践和国情特色相互结合的创新方式。