转轨时期中央银行不良再贷款管理的理论探讨 社会稳定, 人民银行, 货币政策, 独立性, 贷款

xiaoxiao

摘要：再贷款(广义上还包括再贴现)是中央银行基础货币发放的渠道之一，长期以
　　来，再贷款在我国货币政策中占有重要位置．但由于各方面原因，目前相当一部分再贷款
　　回收困难，形成了人民银行的不良债权，如何有效维护和处置这部分不良债权，建立相应
　　的制度，对再贷款(再贴现)严格管理，不仅关系到国有资产的保全，也涉及到金融稳定
　　和货币政策的独立性。本文对上述问题进行了比较深入的分析和探讨。
　　长期以来，为支持经济发展和维护金融、社会稳定，人民银行通过发放再贷款等方式
　　投放了大量基础货币。从资金运用的实际情况看，其中，有相当一部分再贷款回收困难，
　　已形成人民银行不良债权。本文将对人民银行不良再贷款的结构和进行分析成因提出加强
　　再贷款管理的相关对策。

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二、不良再贷款的成因分析
　　
　　再贷款(再贴现)是中央银行货币政策操作的三大工具之一，西方国家一般是采取再
　　贴现的方式进行再贷款业务，而较少采取直接发放纯信用贷款的形式发放再贷款。再贷款
　　政策的效果主要通过两个渠道发挥作用：一是利率传导渠道，中央银行通过调节再贷款利
　　率，发挥利率的调控引导作用，影响社会的投资和总需求，促进经济发展：二是一般流动
　　性渠道，即中央银行通过再贷款的利率政策，促使市场利率变化，进而影响商业银行持有
　　的有价证券价格，影响其金融资产的流动性和提供贷款的能力。此外，西方货币银行理论
　　认为，再贷款(再贴现)的运用也体现在中央银行作为最后贷款人的制度安排，即中央银
　　行为化解银行风险，维持金融系统稳定，对陷入暂时性流动危机但资可抵债的银行提供援助。
　　但是我国中央银行的不良再贷款只有少部分是属于执行货币政策和履行最后贷款人职
　　能形成的，其余大部分不良再贷款的成因无法用经典的货币银行理论来解释。换言之，我
　　国不良再贷款的形成是由于中央银行再贷款工具属性从货币政策工具向“准财政补贴”‘异
　　化”造成的，而这种“异化”和我国经济体制改革是分不开的。应当指出，我国经济体制
　　改革具有二重性，即从计划经济向市场经济转轨和从发展中国家向现代化工业国家发展并
　　存。因此，不良再贷款形成的深层原因是：
　　(一)计划经济体制的体制惯性
　　在七十年代至八十年代中期“强财政与弱金融”的格局下，当时中央银行制度尚未建
　　立健全，人民银行被当作是财政的“出纳”，大量再贷款以专项贷款形式直接发放给国有
　　工业企业，用于支持“三线”企业、支持“老少边穷”地区的经济发展以及14个沿海港口
　　城市及经济特区开发。这部分再贷款实际上是履行中央财政的职能，其使用本身具有“准
　　财政补贴”的性质，严格意义上并不是真正的债权。因此，这部分专项贷款逐渐形成不良
　　债权。
　　(二)经济转轨时期的制度替代
　　在经济转轨过程中，一般实施的政策措施一是放开价格，二是鼓励非国有经济比较快
　　的发展，然而，当价格放开时，国有企业的税收地位削弱，上缴国家的税收和利润减少，
　　而中央财政的实力受到削弱。因此，中央财政对有问题金融机构进行救助面临缺乏资金的
　　困境。在中央财力有限的情况下，中央银行依靠自身货币创造的功能，利用再贷款对有问
　　题的金融机构进行救助就不可避免，甚至出现在金融机构已经关闭的时候，中央银行还不
　　得不提供再贷款保证对自然人存款的兑付，这种做法已经违背了最后贷款人制度的一般原
　　理。因此，在实践中，人民银行逐步采取要求地方政府担保或由地方政府向中央银行申请
　　贷款救助地方金融机构的形式以确保再贷款的安全性。
　　(三)存款保险制度缺失下的次优选择
　　西方国家救助有问题金融机构的主要形式是存款保险机构。根据统计，自八十年代以
　　来，世界上68个有存款保险制度的国家中已经有52个国家成立了存款保险公司或组建了
　　存款保险基金。国外中央银行救助高风险金融机构提供的基础货币，非常注重资金的安全
　　性；有的采取政府提供担保，发放贷款给存款保险公司的形式，有的要求金融机构提供国
　　债抵押或票据贴现的形式保障资金安全回收。无论是采取存款保险公司的形式，还是采取
　　其他形式救助濒临破产或已破产的金融机构，央行发放的救助性资金都通过某一“载体”
　　或机构而实现，即通过某机构发放贷款，也通过该机构回收贷款，最大限度地减少损失。
　　在我国中央财力有限和尚未建立存款保险制度的情况下，对有问题金融机构的救助责无旁
　　贷地落在中央银行的身上。我国中央银行救助金融机构提供的再贷款实质上是一种“隐性”
　　的保险基金，只不过保险费是由中央或地方政府支付而已。但在救助资金的管理上，人民
　　银行尚没有象存款保险公司一样对关闭金融机构从流动性支持到机构接管、清算和不良资
　　产处置进行系统的处置工作，客观上造成对救助性再贷款的管理与回收工作不到位的问题。

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三 关于再贷款管理的对策建议
　　
　　(一)增强中央银行货币政策的独立性，将中央银行的监管职能与货币政策职能分离
　　目前设立的银监会，不仅是为了加强银行业的系统监管，更重要的是为了维护和加强
　　中央银行自身的独立性，有利于提高相关货币政策决策机制的透明性，增强货币政策的独
　　立性。在我国央行具有监管和货币政策双重职能的时候，央行有动力予以救助以减轻其监
　　管责任，但也可能导致金融机构的“道德风险”，甚至诱发通货膨胀。将监管职能从央行
　　分离，单设银监会的做法，将有效地增强中央银行货币政策的独立性，保持物价水平稳定。
　　(二)建立存款保险制度
　　我国应考虑建立存款保险制度。除了依法履行被保险存款赔付职能，最大限度保护中
　　小存款人的利益；在正常金融机构与有问题金融机构之间建立起一道“防火墙”，防止挤
　　兑风波向正常金融机构蔓延外；通过承接有问题金融机构的资产或股权，向有问题机构提
　　供再贷款、存款、注入资本等措施，改善有问题机构的资本水平，提高其资产的流动性，
　　化解有问题机构的支付风险；对于严重资不抵债，救助无望的金融机构，由存款保险机构
　　主持其关闭清算工作，可以使中央银行全力以赴做好货币政策的制定和实施等工作。将金
　　融机构市场退出工作引向市场化的道路。
　　(三)建立多层次、多渠道的援助资金方式
　　国外在救援有问题金融机构时，适用多种资金来源，很少采用我国惯用的中央银行直
　　接发放纯信用再贷款的救助资金形式。要逐渐向国际通行做法接轨，开辟多样化的援助资
　　金，包括发行次级债券、特别国债筹集资金，由原有股东增资或引入新股东出资，中央银
　　行采取再贴现、有担保的再贷款间接提供救助资金等手段。援助资金的多样化也有利于损
　　失的分担，并对各方的责任予以明确和制约，显将有效避免对中央银行行使货币政策的负
　　面影响。
　　(四)建立集中统一的不良债权管理体制
　　存款保险机构作为最大债权人接管倒闭金融机构，是国际通行的做法。从“利益相关
　　者治理”理论引申看，存款保险机构为维护其投入资金权益，作为倒闭金融机构的最大债
　　权人，被赋予相应的清算责任，以尽可能地保证其权益，那么，在我国中央银行已提供了
　　数千亿元的再贷款的情况下，作为倒闭金融机构的债权人，也理应有专门机构直接参与清
　　算，以最大限度地维护其债权。因此，应在中央银行设立专门的资产管理机构，统一承接
　　中央银行出资救助的倒闭金融机构的不良债权。
　　这种统一的不良债权管理体制的好处在于：一是有效降低金融机构和地方政府的道德
　　风险行为；二是整合了原有的各临时机构处理有问题金融机构的职能，克服了原有临时机
　　构专业性不强、组织结构不严谨等缺陷；三是专门化的资产管理机构具有处置方式专业化、
　　市场化、多样化的特点，有助于最大限度地回收资产、降低损失。四是有利于对已倒闭金
　　融机构的不良债权进行保全、清收和处置，并维护中央银行债权权益。
　　在具体处置方式上，可以采取行政职能与市场化操作相结合的方式选择，即在完善相
　　关制度规章的基础上，资产处置机构主要负责制定资产处置行业准入准则，真正选择有较
　　好资质、经济实力较强、具有资产重组、置换等资产运营功能的社会中介机构介入人民银
　　行资产处置工作，而中介机构主要是根据其业务范围、专业能力以市场化的理念选择相关
　　的项目进行市场化运作，实行双向选择，上下联动，整体推进的操作模式，最大限度维护
　　人民银行再贷款的权益，高效率地处置不良资产，尽最大可能减少国有资产不应有的损失。

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一、中央银行不良再贷款的成因分析
　　
　　从中央银行不良贷款的形式看，主要有两种类型：再贷款和再贴现。但在实践工作中
　　主要是再贷款，再贴现所占比例很低。目前，不良再贷款主要有以下两个部分：
　　一是对已关闭破产的金融机构的全部再贷款，包括已关闭的金融机构在经营过程中向
　　中央银行的正常借款、各地保支付的救助性资金和兑付自然人存款所垫支的再贷款，还有
　　为治理金融“三乱”及社会上各类基金会等所发放的再贷款。这些贷款在防范和处置地方
　　金融风险和稳定社会大局方面发挥了重要作用。以上两类机构占用人民银行大量再贷款，
　　但目前人民银行尚无专门机构以债权人身份来主张和维护人民银行再贷款的权益。可以预
　　见，随着金融体制改革的进一步深化和金融对外开放程度的提高，以及市场竞争的加剧，
　　少数金融机构退出市场的情况仍不可避免，在没有存款保险制度等保障的情况下，人民银
　　行发放救助性贷款还会发生，再贷款存量还将会有所增加。
　　二是在金融体制改革过程中，人民银行70年代末至90年代初，直接对企业发放的各
　　类专项贷款。在1984年以前，人民银行既是中央银行，又是商业银行，面向社会办理金融
　　业务。1984年以后，人民银行虽然专门履行中央银行职能，但还保留了一些专项贷款业务，
　　如老少边穷发展经济贷款，沿海港口城市及经济特区开发性贷款等。这些专项贷款一部分
　　已经收回，其余大部分已通过发放无息再贷款形式划转给有关国有商业银行、政策性银行，
　　但目前实行的是一种粗放式的管理，其使用情况及目前现状都不容乐观。